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萊劑案宣判:中央、地方權限怎麼分?大法官這樣說!

美國豬肉進口之議題(美豬/萊豬爭議),從立法院大戰到公投。眾人以為爭議早已結束,但憲法法庭其實早就受理此案,並在昨(13)日作出宣判。憲法法庭指出,萊劑殘留標準乃是中央立法事項,地方政府不得自行作出比中央政府還嚴苛的規定。換言之,該憲法判決真正的重點,不只是美豬爭議,而是針對中央與地方權限如何劃分,作出了關鍵性的決定。

立法院表決美豬相關行政命令與法案,國民黨黨團舉起標語表達抗議。
(圖/中央社)

中央立法之後,地方政府又作相反規定:人民該聽誰的?

美豬/萊豬爭議喧騰多時,從立法院大戰到公投,當眾人以為這個議題結束時,卻沒有注意到,憲法法庭早就已經受理此案,並在昨天宣判,也就是:111 年憲判字第 6 號。宣判主文重點有二:

一、針對進口肉品所殘留之萊克多巴胺(即:瘦肉精)的安全容許標準,乃是中央立法事項。換言之,萊劑殘留標準,是中央政府的專屬權限。

二、各地縣市政府,包含台北市議會、台南市議會、台中市議會、桃園市議會,制定比起中央政府頒布的法律,更嚴苛的「萊劑殘留量」規定,已經牴觸中央法律以及憲法規定,屬於無效之規定。

即使中央已經立法通過,地方政府仍然加嚴管制美豬。例如台中市政府就表示,仍將依自治條例管制美豬美牛。
(圖/台中市政府提供)

中央、地方權限劃不清 傷害治理效率與民主程序

111 年憲判字第 6 號值得注意的是,並不只是因為這涉及到社會大眾爭論不休的美豬/萊豬爭議。更關鍵的是,這直接涉及到中央政府與地方政府的權限如何劃分。這勢必大大影響到,台灣在國際貿易、內政治理、對外抗敵的治理效率。

舉例來說,如果台灣中央政府已經與他國政府洽談某項貿易協定,並經過立法院審議通過,甚至還進行公民投票。但是地方政府卻還制定出與中央政府制定的法規,完全相反的規定。那麼,先前立法院、公投的審議程序,這些民主程序還有意義嗎?台灣政府對外談判的信用又何在?

美豬、福島食品等議題,涉及台灣得否與美日等國洽談經貿協定,也影響到台灣有無機會加入 CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協定)。
(圖/蔡英文臉書)

反過來說,地方政府亦有「因地制宜」的自治空間。如果完全扼殺地方政府的自治空間,地方縣市首長、地方民意代表的選舉,將因此被忽視,地方自治的民主機制因而遭架空。

因此,中央政府之權限,與地方政府之自治權限,彼此之間如何妥善劃分,才能達成有效治理、尊重民主機制,是一個困難但台灣必須認真以待的議題。111 年憲判字第 6 號真正的重點就在於此。

憲法裁判強調單一國體制 地方自治空間受到限制

111 年憲判字第 6 號指出,中華民國憲法採取的是單一國體制,而非聯邦國體制。如果專屬中央立法的事項,地方政府就沒有權限另外立法抵觸。地方政府頂多只能在中央立法授權的框架下,針對如何執行該中央法律的事項,自行制定規定。(裁判書編號 61)

即使是憲法保障的地方自治事項,也受到憲法與中央法律之拘束,地方自治事項不能牴觸憲法以及中央法律之規定。這也是憲法第 125 條:「縣單行規章,與國家法律或省法規牴觸者無效。」、憲法第 108 條第 2 款:「前項各款,省於不牴觸國家法律內,得制定單行法規。」之意旨所在。(裁判書編號 62)

至於什麼是地方自治團體「因地制宜」的立法權限範圍?大法官指出,地方自治團體的轄區範圍內,才是自治立法權的行使範圍。簡單來說,地方轄區以外的人、事、物等,原則上就不是地方自治立法權可以行使之範圍。另外,如果地方立法權的行使,實際上發生的效果已經超出地方縣市的轄區範圍,那就不能交給單一地方自治團體執行了。(裁判書編號 65、66)

憲法法庭指出,萊劑殘留量屬於中央立法權限,地方政府不能自行立法牴觸中央立法以及憲法。
(圖/司法院)

111 年憲判字第 6 號指出兩大重點。第一,台灣政府體制屬於單一國體制,就算是地方自治事項,也不能夠牴觸中央政府頒布之法律以及憲法之規定。第二,因地制宜的地方自治空間,要以該地方自治團體的轄區來劃定,如果地方立法的實際效果,超出地方政府的轄區,那就應該交由中央政府立法規定。

綜合上述,萊劑殘留量之標準,其影響的範圍早已超過單一地方自治團體的轄區,乃是專屬中央政府所管轄。既然中央政府已經對此立法規定,地方政府就不得再制定與中央立法相抵觸之規定。

參考資料:111年憲判字第6號【萊劑殘留標準之權限爭議案】