【李淳】印太經濟架構之挑戰及台灣參與機會

美國於 5 月 23 日在東京啟動的「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF)不出所料未包含台灣。失望難免,但從更大的格局來看,美國若願意認真重返印太經濟發展,對台灣及各國都有利。更何況台灣是美國堅實盟友,也是全球供應鏈的重要成員,未來加入 IPEF 還有很多空間,不必操之過急,關鍵在能否把握機會。

一、IPEF之背景與性質

歸納 IPEF 的性質。在議題方面包含了數位及傳統貿易的公平及韌性、供應鏈韌性、基礎建設及乾淨能源以及勞工標準與反貪腐等四大面向,是美國整體「印太戰略」下的經貿佈局,也是美國政治氛圍不支持重返 CPTPP 的情況下所推出的替代方案,因此沒有納入各國所熟悉的關稅減免、投資自由化等所謂市場開放項目。在分工上,IPEF 將由美國商務部及談判總署(美國貿易代表署 USTR)共同負責;前者負責數位及其他先進科技、供應鏈韌性、基建、新能源及去碳,後者則負責勞工、農業、環境、透明化、競爭政策及貿易便捷化。綜合觀察,IPEF 像一個取消傳統自貿協定的國際投資等市場開放,另外加上資訊交換機制、新貿易標準、供應鏈韌性與投資、基建與新能源的新架構。另一方面,固然美國印太戰略及 IPEF 本身都無抗中字眼,然而各國的解讀都會認為有抗中的成分,甚至連北京也如此認為。

二、IPEF之挑戰

IPEF 性質使其未來面對不少挑戰。在東京舉辦的啟動典禮,連美國在內,共有日本、韓國、澳洲、汶萊、印度、印尼、馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、新加坡、泰國及越南等 13 個創始成員參加,聲勢確實浩大,而且也突顯出日本是共同主導者的地位。不過仔細觀察,東協的印尼、馬來西亞、菲律賓及汶萊,是由部長代替國家領導人出席,已有降低層級保留彈性的感覺。同時各國在致詞時,用明示暗示的方法強調了三個 IPEF 的原則與精神,第一是互惠性(也就是不能只有美日觀點);第二是彈性,不能因此反而對經濟階段不同的國家造成發展上的障礙。第三是包容性,不應淪為圍堵特定國家的工具,也不應妨礙各國參與其他合作機制。

對於前二者,如何在創造互惠並因發展階段不同而給予彈性之餘,又能相容於美國原始設計追求的 21 世紀新經貿秩序,將是 IPEF 的第一個挑戰。特別是不少東協國家及印度的經濟政策都很看重出口擴張效果,IPEF 沒有市場開放優惠,如何達成符合各國期待的「互惠」程度,恐怕需要不少創意。第二的挑戰,來自於在美中對抗背景下,美國如何有效說服大家 IPEF 是互惠互利的區域政策,淡化抗中的疑慮。由於這些挑戰需要 IPEF 在結構及參與方式上彈性的極大化,或許是其稱為「架構」而非「協定」的原因。

各國出席會議給面子之餘,把條件講的如此明白,反映出美國「離去再重返」後,印太區域經濟及科技力量朝向多極化發展的新現實。IPEF 要成功並不輕鬆,需要更多的資源承諾及創意。從大國競爭壓力的角度觀察,若能迫使美國更加認真投入、更加嚴肅看待多極現實,對各國及台灣而言絕非壞事。

三、台灣未受邀啟動典禮之原因

IPEF 本身困難重重起步已有挑戰,加上各國期待淡化美中對抗的性質,遂成為台灣未受邀出席啟動典禮的主因。先前美國智庫就 IPEF 徵詢印太地區國家意見時,已有國家指出台灣加入雖可提升經濟效益,但憂慮會因而觸發中國認定選邊站的困擾。若再加上 IPEF 無降關稅、市場開放等各國習慣的經濟效益誘因下,美國擔心若參與 IPEF 的東協成員太少,不利於美國與印太地區的經濟結盟效果,應是未邀請台灣出席啟動典禮的主因,跟台美關係無關。事實上,美國透過談判代表戴琪、白宮國安顧問蘇利文做出無關台美經貿互動的保證,加上在其他如台海穩定、協助台灣等議題依舊是美國跟各國的主題重點,因此不存在台美關係生變的擔憂。

四、台灣未來的機會

沒有出席開幕典禮,不等同於台灣失去實際參與機會。因為從 IPEF 目的到東協印度各國的利益出發,台灣的加入有顯著的加分意義。以 IPEF 所包含的「供應鏈韌性」這個大主題為例。台灣沒有參加,IPEF 的功能將會大打折扣。因為美國甚至歐盟日本推動供應鏈韌性多元,並非所有產業都納入,而是聚焦在所謂「關鍵產業」。所謂關鍵產業各國略有不同,不過半導體、資通訊及電子產品的關鍵地位,幾乎已有全球共識。台灣在這個關鍵部門的重要地位,已經獲得美國認證。過去 2 年白宮發布了二份「關鍵供應鏈檢討」報告;去年的報告指出台灣在半導體代工供應鏈中,特別是邏輯晶片的代工領域,具有全球獨霸的地位。今年第二份報告,認定台灣在資通訊產品生產之「電子代工」業、印刷電路板(PCB)及路由器/伺服器。同樣具有全球領導地位:電子十雄合計全球市占率超過 85%(表1),全球前十大 PCB 廠也有五家是台商。問題是,美國報告也指出電子代工跟 PCB,都有「生產地聚集中國」的風險問題,要推動回流與強化供應鏈的多元化,也是 IPEF 選此主題的背景之一。

表1:全球電子代工前十大企業歸納
圖/報呱製圖

過去幾年,台灣電子供應鏈早已開始移動。依據經濟部 2021 年「海外訂單外銷訂單海外生產實況調查結果」顯示,台商回台主要以擴充現有產能為主,但新設投資部分則是以東協(六成)及印度(二成)為主(表2)。在此情況下,美國期待調整電子供應鏈提高安全性,而台灣與東協、印度之間一方在尋找新投資地點及供應鏈夥伴,一方有意吸引投資及建立供應鏈,三方利益完全一致。換言之,台灣參加 IPEF 的供應鏈韌性議題,才能真正滿足互利互惠目的。反之,台灣未加入 IPEF,至少在電子供應鏈領域就幾乎沒有太多的加值性可言。所以至少就部分 IPEF 議題而言,台灣會是受歡迎的伙伴。

表2:台商因貿易戰調整產線情況(2020年)
圖/報呱製圖

當然台灣不能天真的認為只要有實力就會收到邀請函,而是要順應印太地緣政經現實,創造出參加的條件。目前觀察,除了直接進入大會的上上策外,至少還有以下幾種方式可以努力:

  1. 利用深化台美經貿關係的機會,建立台美之間的「迷你 IPEF」,先在雙邊掌握美國方向及發展,共商擴大方法。
  2. 由美國號召相對比較不忌諱北京的日、韓、澳及印度,跟台灣推動「6 國小型 IPEF」,探討完整 IPEF 議題。
  3. 針對供應鏈韌性這個東協及印度瞭解台灣重要性的主題,推動「IPEF+2(例如台灣及德國甚至歐盟)」會議。
  4. 積極爭取「IPEF-Business」,也就是由私部門企業為主角的 IPEF 會議,再由我國的世界級電子企業或研發法人直接參與。以上四種方式可併進亦可合併推動,更可能還有其他方案。

總之,台灣弱點在地緣政治,強項在產業實力;善用優勢、迴避弱點,必能創造出更多的空間。

印太經濟架構之形成、主要內容與挑戰,以及與其他國際經貿組織之比較。
印太經濟架構之形成、主要內容與挑戰,以及與其他國際經貿組織之比較。
圖/報呱製圖(點圖可放大)
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中經院WTO&RTA中心副執行長