《中國影響與美國利益：提高建設性警惕》附錄一：中國影響力作戰的官僚組織

2018 年由史丹佛大學胡佛研究所出版的《中國影響與美國利益：提高建設性警惕》（China’s Influence & American Interests: Promoting Constructive Vigilance）是一份全面解析中國（主要在美）的「影響力活動」（influence activities）或「尋求影響力」（influence seeking）的報告書。這類中國影響力活動遍及美國的政治部門、公民社會以及產業界。有鑑於其重要性，報呱觀點在今年五月初即以專文詳細介紹，現在，網友「為台灣而翻」小隊將整份報告翻譯完成，報呱將用兩星期每天連載刊登方式全文登出，千萬不要錯過。

（本章由周冠汝、賴怡璇、蘇察哈爾燦、吳冠緯譯出；陳方隅、林彥瑜校對）

儘管近幾個月來聚焦於中央統一戰線工作部，也就是對「中央統戰部」的注意力增加，然而必須強調的是，這只是中國黨國機構中眾多涉入擴張影響力工作的其中一個。按照圖示，這樣的科層體制對於中國對全球的影響力擴張工程，規模相當巨大、複雜且具專業分工。總體來說，表上包含三種科層組織：（1）政策協調與整合、（2）政策制定與執行、（3）專業工作組織。

作為信奉列寧主義的黨國團體，中國共產黨比政府機構擁有更高的政治地位。2018 年三月全國人民代表大會之後，在中共總書記習近平宣布政府改組之下，這種情況更加顯著。總結就是，黨務機關制定政策、政府部門負責執行。不存在單一的機構去監督國家在海外擴張影響力的全局政策。圖中最重要的中共組織有：中央外事工作委員會、對外宣傳領導小組／國務院新聞辦公室、中央宣傳部、中央統戰部、中共對外聯絡部，以及人民解放軍內的統戰部。與外國事務有關的關鍵政策都在這些團體內制定。這些政策的整合與施行也是由同樣的團體涉入。

中國黨國體制內的政策制定流程

整套政策的流程由頂端的領導級專門官僚組織（functional bureaucracies）共同推動。牽涉到概念及提案形成的政策制定，通常在上述組織中的專門官僚組織與專業部門運作。政策制定流程會由專精於該領域（比如：宣傳）的部門主掌，但它也會諮詢其他相關的組織。草案提案在提交給政治局及政治局常務委員會決議之前，會轉送給領導小組商議、審查、簽結。領導小組由五到十二人組成，通常由政治局的成員當主席，並包含幾位與該政策相關的部長層級官員。有些會兩週一次定期開會，但大多是有需要才特別聚會討論。在這條由部門發起的正規流程中，最終決策權取決於中央政治局常務委員會（即中共的最高領導中心）。

在這個層級的政策制定上，與中國擴張國際影響力行動特別相關的有：同時擁有「國務院新聞辦公室」雙重身份的「對外宣傳領導小組」、中共中央宣傳部、中共外事委員會以及教育部（Central Committee Education Leading Small Group）。儘管在官僚組織上排序稍低，文化和旅遊部、教育部（Ministry of Education）、新組建的中國之聲（譯註：應該是指 2018 年中央三台合併成的中央廣播電視總台），還有新華社，全都在各自的職權領域內制定政策並擔任監管角色。

政治局常務委員會還有一條由頂層領導由上而下發起的平行政策制定流程。依據規定，中國共產黨總書記習近平擁有廣泛的權力，可以針對他認為需要額外關注及優先討論的議題發佈簡要的指令（通常這些指令就是他在那些上呈到他桌上的報告批閱的簡短評語）。除此之外，僅有身兼特殊要職的政治局常務委員會成員可以對自己負責的部份發佈指令。這些評註會傳送給相關職務的組織，並促成新政策的制定與現存政策的修訂或其他行動。

政治局以及七名成員組成的常務委員會中，有些人直接負責對外事務。身為外事工作委員會的主任，習近平全權掌握中國對外關係的所有面向。王滬寧，負責黨務、意識型態、宣傳的常務委員，是中國對外宣傳的首席官員；黃坤明，擔任中共中央宣傳部部長的常務委員，監督所有媒體機構並每天監管整個宣傳組織。另一位常務委員，汪洋，中國人民政治協商會議（CPPCC）主席，全面掌握統一戰線的職責；孫春蘭（政治局 25 人中唯一女性成員，2014～2017 年間任統一戰線工作部部長）也掌握了部分剩餘職責，因為她現在的職務包括教育與文化。此外，尤權，政治局書記處的成員，是中共中央統一戰線工作部的新任部長（譯註：自 2017 年 11 月），負責部裡的每日例行公事。這些領導對特定議題的看法佔有相當大的分量，並會導致重要政策的催生或修訂。

高層領導除了藉由批示公文發布簡要的政策指令外，還能與相關行政單位的首長會面溝通想法或指示。領導的意見直接影響現存政策的執行與修訂，或者新政策的成型。

政策協調

目前最重要的組織是外事工作委員會，以前（約 1956 年開始）叫作外事工作領導小組。委員會的角色近似於美國政府各部門間的「首長會議」。外事工作委員會的主任為習近平，總理李克強與副主席王岐山擔任副主任，成員也包括政治局常務委員中的王滬寧與韓正。辦公室副主任為外交部副部長樂玉成。委員會其他成員涵蓋中國政府最資深的領導：楊潔箎、外交部長、國家安全部長、國防部長、公安部長、商務部長、中共中央對外聯絡部長、國台辦主任、港澳辦公室主任、中央宣傳部部長、對外宣傳辦公室主任、僑務辦公室主任。

委員會還有一個叫做中央外辦的附屬「辦公室」。中央外辦約有 50 名員工，許多人都是從外交部、中共中央對外聯絡部，還有其他部會及軍方調派來的。辦公室現任主任楊潔箎同時是政治局委員、前任國務委員，也是經驗老道的外交官。這就是中國對外事務的中央協調體制，日常工作範圍橫跨所有官僚組織。

中央外事工作委員會為中國整體外交政策之主要決策與協調組織，中央統一戰線工作部領導小組與中央對外宣傳小組在中國的體制階層中，也具有重要、但層級較低的地位。他們分別由主責意識形態與政令宣傳的中共中央政治局常務委員與中共中央統一戰線工作部部長領導。中央統一戰線工作領導小組隸屬於中共中央統戰部，且在人員任用上使用統戰部人員。中央對外宣傳小組則隸屬於中央宣傳思想工作領導小組下，需要由中央外事工作委員會指揮，且在人員任用上使用國務院人員。兩個小組在政策的制定與執行的協調中，於各自領域扮演重要角色。

會議

另一個在政策協調上的重要工具，是用於制定及宣布新政策目標，並使官僚機構起身實踐這些政策的中央或全國會議。有些會議召開的頻率高於其他會議。四個中央或全國會議（中央外交工作會議、對外宣傳思想工作會議、中央統戰指揮會議、國際海外中華工作會議）召開的目的，在於對外政策的協調及對外影響力的運作。這些會議是為期兩到三天的大型聚會，且由關鍵的中央、省級與地方領袖，與各部門及中國軍方參與。這些會議提供在該官僚系統中工作的幹部一個整體的政策方向，並為即將到來的當年活動發佈特定的年度計劃。

一個衡量這些會議的重要性之方法，可以從發表專題演講的人物為何來估量。舉例而言，習近平在中央外交工作會議（2014 和 2018 年）、中央統戰指揮會議（2015 年）、全國宣傳思想工作會議中（2013 和 2018 年）發表了專題演講。當習近平沒有發表專題演講時，中央政治局負責該領域的委員則會發表。相較之下，2017 年的國際海外中華工作會議，則由同時是國務委員的楊潔篪發表演說。

• 中央外交工作會議不定時召開（2006 年、2014 年及 2018 年），以回顧中國對外政策並宣布新的目標。其由重要官員、大使、軍中資深官員與地方官員等與涉外事務有關的人員參與。
• 原被稱為全國統戰指揮會議的中央統戰指揮會議，同樣不定期召開（2000 年、2006 年及2015 年）。掌管宗教、種族和海外中國事務的中央與地方官員會參加。
• 在 2013 年以前，對外宣傳思想工作會議每年召開一次。然而自該年起，這個會議成為了一年一度的全國宣傳思想工作會議之其中一部分。全中國的宣傳部官員皆會參加這場會議。
• 國際海外中華工作會議約每六年召開一次（2005、2011 和 2017 年）。只有負責中國海外事務的中央與地方官員參與。
  

階層與分工

圖中參與中國海外影響力活動的政策制定之中共附屬組織，比起執行這些政策的機構享有較高的政治地位。中國體系當中最突出的特色在於勞動分工、官僚機構的專業化，以及擁有訓練有素且經驗豐富的專業人員之官僚機構人員配置。除了與海外相關機構來往外，這些官僚機構在其專業領域內監督或直接從事有影響力的工作。儘管沒有單一個組織可以監督整個中國的海外影響力活動（若有機構能夠擁有如此全面的職權，那會是中央外事工作委員會），在目標為拓展中國海外影響力的政策制定上，共有兩種官僚機構，分別為日常官僚機構與專門官僚機構。以下的機構簡介包含許多涉入中國海外影響力活動的主要機構。

外交部

外交部為一般用途的典型官僚機構，代表中國與外國政府對話。然而，由於其大多時候忙於日常外交事務，外交部本身於海外經營的影響中並不扮演重要角色。唯一能夠在此發揮作用的是外交部公共外交司，主要監管在北京的外交部發言人辦公室、國際媒體拓展、及中國駐外大使發言人、國際訪問計畫、與「交流機構」如中國人民外交學會（其引入許多前政府官員與國關專家來到中國）。此外，由於中國駐外使館設有文化部代表、新華通訊社、中共中央對外聯絡部、教育部與其他政府機構的代表，這些人以及活動往往涉入能夠影響外國之活動，外交部仍扮演一定的重要性。

中央統一戰線工作部

中共中央統一戰線工作部為一個專門的中共組織，是中央委員會四個部門之一。其主要目標為提供援助予中國共產黨，並協助其制定涉及國內各族群、宗教團體、八個「民主黨派」、全球華人僑民、港澳台之政經社菁英的有關政策。這些統戰活動的由來已久，可追溯自中共在 1949 年以前的崛起。統戰部於大中國外的主要任務及目標，在 2015 年頒布的〈中國共產黨統一戰線工作條例〉第三十一條中已寫明，主要（且幾乎可說是唯一）鎖定在應被鼓勵於「致力於祖國現代化建設及和平統一大業、推進全球反獨促統活動、傳承和弘揚中華優秀文化、增進中國人民與世界各國人民的友誼」的華僑。

雖然統戰部門得到了許多媒體關注，而「統戰」一詞也成為許多分析家在描述中國海外影響力活動的委婉說法，但在中國對外的影響力操作中，統戰部門的活動範圍其實相當有限。其主要針對的整體來說是中國僑民，特別是僑界菁英。

與非華裔人士以及境外機構打交道與施加影響的任務，還是由專門的機構負責，像是中國社會科學院、文化部、教育部、國家安全部（像是中國現代國際關係研究院），以及其他擁有精良訓練專家以及與海外對口單位維持長期聯繫的機構。

國際（聯絡）部門

中共的國際（聯絡）部門（中央聯絡部），主職「黨際關係」，其主要任務是在世界各地培植政黨與政治人物。黨的這個機構從 1949 年以前就存在了，過去主要負責與世界其他的共產黨人以及社會主義政黨維繫友好關係，而在冷戰之後，中共授權並大幅擴張了國際聯絡部的互動範圍，遍及所有海外政黨（除了法西斯與種族主義政黨）。現在中共的國際聯絡部門宣稱與 140 個國家的 400 個政黨，都保持聯繫，每年也接待 200 個代表團，並向海外派出 100 個代表團。

國際部門的交流為了中國提供了一個中共與其他組織，可以藉之觀察世界，並為中國自己的現代化補課的重要角度。這類的資訊蒐集遠遠超越了傳統的情報蒐集（當然，總的來說，國際部門也參與其中）。

通過與世界各地政黨的交流，國際部門扮演了一種類似「雷達」的作用，辨識出正在崛起，但還沒成氣候也尚未取得職位的政治新星，國際部門會邀請他們前來中國（一般來說是黨全額支付的行程），這常常是他們第一次接觸中國，並盡量讓他們有最好的印象。這類工作的另一個重要側面是，向世界展示其省級與省級以下領導人，這常常是他們第一次曝光。國際部門每年的海外出訪團，都會戴上許多省委書記、省長、市長以及其他地方領導幹部。在某些狀況下，國際部門也扮演了重要的外交角色，像是提供美國與北韓之間的對話管道。

除此之外，國際部門還執行其他一系列的工作：

• 管理「私營部門」的聯繫組織，以醋勁與智庫、非政府組織以及世界各地個別人士的聯繫。
• 收集世界各國當前的對外政策、國內政情、政黨及社會的輿情資訊。
• 派遣特別研究小組出訪研究中國改革相關的主題。
• 協力中國世界各地的外交工作（經常是監控國內政情，以及與當地的政黨、運動及相關人士保持聯繫）
• 與其他中央部門與國務院部委合作，推進其海外工作（例如，協力統戰部門的台灣工作，外宣領導小組/ 國務院新聞處理辦公室的中國海外形象工作，或者全代會的交流）
• 安排中央級、省級、市級，以及偶爾省級以下的中共官員的出訪
• 接待外國領導人、政治人物、黨職人員、前官員以及一些外交政策專家訪問中國
• 主辦兩年一度的世界政黨高峰會，以及一年一度的「中國共產黨與世界對話」會議

因此，國際部門在海外扮演極為重要的角色，是中國影響力活動的利器，但卻卻被低估甚至無視。

國務院新聞辦公室／對外宣傳領導小組

國務院新聞辦公室／對外宣傳領導小組是中國向世界蔓生對外宣傳工作的中樞神經與領導機構。它規劃了全盤的中國海外「公關」工作，賦予不同的官僚機關各自不同的任務，核定體系中不同單位的預算，並每年召開會議以實施該年度度對外宣傳計畫。新聞辦一般被稱作國新辦以外宣辦。會有兩個名字是因為它橫跨了兩個黨與國家的兩個官僚體系。形式上隸屬於國務院，但也由中共的外宣領導小組監理，這種官僚體系的二元化可稱之為「一個機構，兩個招牌」，

指的是掛在所有中國機構門外的白色招牌（在這種情況下，表面上是兩個不同機構，但事實上只有一個）。因此，新聞辦公室是外宣領導小組的辦公室，在媒體領域扮演類似於中央外辦之於中央外事委員會所執行的協調角色。

中國影響力作戰官僚系統

CAFFC	中國對外友好協會
CAIFC	中國國際友好聯絡會
CASS	中國社會科學院
CCP	中國共產黨
CCP/ID	中國共產黨中央委員會對外聯絡部
CCPPNR	中國和平統一促進會
CFIIS	中國國際戰略研究基金會
CGTN	中國環球電視網
CICIR	中國現代國際關係研究院
CICWS	中國當代世界研究中心
CIIS	中國國際問題研究院
CIISS	中國國際戰略學會
CMC	中國共產黨中央軍事委員會
CPIFA	中國人民外交學會
CPPCC	中國人民政治協商會議
CPS/NAA	中央黨校/國家行政學院
CRI	中央人民廣播電台
CSCPA	中國戰略文化促進會
CUSEF	中美交流基金會
FAO	中華人民共和國外交部
FALSG	中央外事工作領導小組
LSG	工作領導小組
SAFEA	國家外國專家局
SCIO	國務院新聞辦公室
UFLSG	統一陣線工作領導小組