《台北法》:既有限制中的突破

底圖╱《自由的台灣》西拉雅族畫家陳剛毅

《台北法》最重要的意義,是表明台灣的外交是美國的關切,而且美國的政策是以美國自己的外交保護台灣的外交。《台北法》處處以主權國家的地位來對待台灣,沖淡過去否定台灣國家地位的表述。由此觀點,《台北法》已經蘊涵美國正式在外交上承認台灣的種子。在過往限制中取得突破,是《台北法》里程碑式的意義。

2020 年 3 月 4 日,美國聯邦眾議院以 415 票贊成、無人反對,一致通過《 2019 年台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019),由於名稱字首放在一起就是 TAIPEI,簡稱「台北法案」(TAIPEI Act)。由於眾院表決的是修正後的參院版本(第 1678 號案,S.1678),該案須再次回到參議院處理。參議院 3 月 11 日下午,以一致同意(unanimous consent)方式通過法案,完成國會立法程序。該案已於 3 月 16 日正式送至白宮,而川普總統已於 3 月 26 日正式簽署生效,成為《 2019 年台北法》(TAIPEI Act 2019)。

美國國會山莊
圖╱Joyce Lin

《台北法》其實經過漫長的立法過程。最早的版本在國會第 115 屆第二會期即由參議員賈德納(Cory Gardner)領銜四位參議員在 2018 年 9 月提出,但未能排上參議院外交委員會議程,未完成立法程序。第 116 屆國會中捲土重來,再次由賈德納領銜四位跨黨派參議員於 2019 年 5月 23 日於參議院提出;眾議員匡希恆(John Curtis)亦於 10 月 18 日於眾議院提出。有所進展的是參議院的版本:參院第 1678 號案於 10 月 29 日獲得參議院以一致同意通過,旋即於 10 月 31 日送眾議院,交付外交委員會與議事委員會。2020 年 3 月間,眾議院對參院版本有所調整與更動後通過,並再獲參議院通過,已如前述。

本文將仔細檢視評述《 2019 年台北法》,並分析其重要性,以了解《台北法》的限制與突破。《台北法》並不長,全文只有五節(Sections)。第一節交待法案名稱,第二至五節為實體內容,各有其核心主旨:以下的小標為讀者抓出二至五節的主軸。除了比較立法過程中各版本的表述以外,本文也一併考量台美關係各項文件中的相關表述。

台灣的外交是美國的關切

第二節講的是立法緣起;它念茲在茲的主題,是把台灣的外交,當成美國的關切。

第二節首先重述了兩項 1979 年《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)中的政策:第一,維持及促進美國人民與臺灣之人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係;第二,維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他形式的脅迫(coercion)手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。

引用 40 年前的《台灣關係法》,是為了為現今的行動提供了基礎,但同一個主題上,我們也可以在《台北法》看到其中所經歷的許多變遷。

不再是「非官方」關係

以維護「美國人民與臺灣之人民關係」而言,過去被中國與美國的行政部門解釋為「純民間」、「非官方」(unofficial)的關係,言下之意,就是台灣不能擁有官方的關係。但這幾年,已經歷相當大的改變。

過去台美之間被認為不得有官方的往來,政府間的往來必須透過白手套,即 1979 年所設立的美國在台協會(AIT)與北美事務協調委員會(CCNAA):後者之所以用「北美」而不能用「美國」,即是因為美方欲確保其「非官方」性質。 2019 年五月,北美事務協調委員會更名為「台灣美國事務委員會」(Taiwan Council for U.S. Affairs,TCUSA),「台灣」正式出現在名稱,以反映現實,和「美國」對等放入事務機構名稱,象徵台美關係緊密,存在良好的互信。2018 年 AIT 台北新館落成啟用,耗資 2 億 5600 萬美元,為美國近年來投資最大的使館之一。2002 年,美國國會通過法令,授權 AIT 能有美軍武裝人員駐守。美國駐 AIT 的外交人員也不必再形式上辭去外交官的職務始能到 AIT 就職,雖然仍不能使用其外交護照。美國國內對於台灣代表處的人員進入美國政府機構辦公廳舍洽公的限制,亦逐步放寬。2018 年 3 月,美國總統川普簽署《台灣旅行法》,台美高層互訪,得以重啟。

耗資 2 億 5600 萬美元所打造而成、位於內湖的 AIT 台北新館。
圖╱AIT

2019 年 10 月參議院所通過的《台北法案》中,原本仍然有兩個地方,使用了「非官方」(unofficial)的字眼:第一是在立法緣起中,說到台灣與美國、澳洲、日本、與其他國家間,是「非官方」的關係;第二是第三節的標題,稱要「加強與台灣官方與非官方的連結」(strengthening of official or unofficial ties with Taiwan)。這兩個字眼,在《台北法》的最終版本中,都遭到移除:前者改為台灣與各國的「獨特的」(unique)關係;後者直接簡化為要「加強與台灣的連結」(strengthening of ties with Taiwan)。

對照先前擺脫「非官方」禁錮的歷程,《台北法》有意識地不再使用「非官方」(unofficial)的字眼,也就是不再將台美,以及台灣與其他主權國家的關係,視為非官方關係。在否定台灣擁有以國家身份與其他國家建立關係一事上,更往前邁進了一步。

外交打壓威脅台灣主權

就協助台灣抵禦中國而言,《台灣關係法》所想像的台灣安全威脅,主要是中國使用武力,以及以包括經濟抵制或封鎖禁運等脅迫手段,改變台灣現狀之做法。其背後的預設,是台灣的前途必須尊重台灣住民的意願與出於自主意志的選擇。因此,《台灣關係法》言明,美國與中國建交之決定,是以期待台灣前途以和平方式解決為前提。美國將提供台灣防衛性武器,並維持抵抗使用軍事武力、或使用其他形式的脅迫(coercion)手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。

時至今日,台灣的主權威脅不再只是來自軍事入侵或經濟手段,而是更全面性的去除台灣主權的攻擊,包括在國際上封鎖台灣的空間,以及由內部顛覆台灣民主體制,包括發動資訊戰混淆台灣人民視聽。關鍵,就在《台灣關係法》的脅迫(coercion)一詞。《台北法》的相關表述,也必須從這樣的背景加以理解與解讀。

美國 2019 年的《台灣保證法》草案,即已對於怎樣的行為構成脅迫(coercion),進一步加以具體化。《台灣保證法》將海峽兩岸軍事力量失衡、以及中國對台灣的外交打壓,都認為具有脅迫性。對於外交打壓,《台灣保證法》明白指出,將台灣排除於衛生、民航或打擊跨國犯罪等組織,構成美國的國家安全關切。美國眾議員夏波(Steve Chabot) 2019 年 3 月所提的《抗一中原則決議》草案(H.Res.248),則具體指出,這一切都可歸咎到中國在國際上強推一中,發動意圖改變台灣存在的全面性攻勢。

美國《2020 財政年度國防授權法》(NDAA 2020)要求行政部門評估,中國政府與中共是否以軍事、經濟、資訊、數位、外交或其他任何形式的脅迫,影響台灣人民的安全或社經生活、兩岸軍事平衡,以致影響台灣的未來是否仍以和平方式決定。NDAA 並要求美國國防部協助台灣強化網路安全,防範中國干預或破壞台灣選舉。

「台北法案」是川普任內第二個以「台灣」為名的法案,正式成為美國國內法。
圖╱Official White House Photo by D. Myles Cullen

由這樣全面性安全觀,外交打壓與中國在國際上強推一中,對台灣所發動的去主權戰爭,構成了台灣的安全威脅。《台北法》立法緣起的其他部分,提到自 2016 年蔡英文當選總統以來,中國在國際上對台灣的一連串打壓;台灣掉了 7 個邦交國;邦交國數目減至 15 個等等,都必須由此一觀點理解。對此,《台北法》引用蔡英文總統,認為中國搶奪台灣的邦交國,是中國以軍事與外交手段脅迫台灣之一環。

台灣的外交,如何成為美國的關切?連結的因素,一是抵抗中國對台灣的外交攻勢,使台灣人民仍保有不受脅迫,自主選擇前途的可能;二是台灣本身所擁有的,以國家地位與國際社群發展關係的權能。兩者的種子,雖都已埋藏在 40 年前的《台灣關係法》中,現在也以新發展出的型態,表現在《台北法》中。

用美國外交保護台灣外交

《台北法》第五節「加強台灣的外交連結」,是《台北法》的核心。此節在 2019 年 10 月參議院通過的《台北法案》中,標號為第三節,也是賈德納 2018 年 9 月最早提案中,最核心的部分。它的概念很簡單:是以美國與各該國家的交往程度作為籌碼,來保護台灣外交。它的做法很直截了當:哪一個國家提升與台灣的關係,美國就提升與該國家的關係;哪一個國家削弱與台灣的關係,美國就降低與該國家的關係。簡單來說,就是胡蘿蔔與棍子(carrot and stick)的措施,而引子是各該國家與台灣的關係。

如何把台灣的外交,當作美國的關切?《台北法》的核心概念,是用美國的外交作為籌碼,保護台灣外交。從政治表態上來講,美國藉此表達與台灣的友好同盟關係,毋庸置疑。但這個新穎的作法,背後卻帶來許多問題:為什麼要保護台灣的外交?因為台灣外交受到中國的打壓;為什麼台灣需要保護?因為台灣在國際社會中尚未被普遍承認為一個國家,外交岌岌可危;為什麼需要美國的保護?因為台灣在正式外交場域不能保護自己,而美國向來是台灣最堅實的盟友;如果美國真要保護台灣的外交,為什麼不乾脆與台灣建交?這些問題會在本文的最後一段進一步討論。

聯邦參議員賈德納 24 日說,這項立法是要讓台灣邦交國清楚知道,「若你決定摒棄台灣,會發生什麼事」(圖/中央社.徐薇婷)
共和黨聯邦參議員賈德納
圖/中央社.徐薇婷

採取怎樣的作法,是另一個問題。這點在《台北法》的立法過程,經歷了許多變遷:第一是用語:賈德納 2018 年 9 月的提案,對於有可能與台灣斷交或降低與台灣官方關係或非官方關係的國家,國務卿應於向國會委員會所遞交的報告中,提出預警。對這些國家,國務卿得(may)考慮改變美國的外交實際存在/能見度(diplomatic presence)。「外交實際存在」此一字眼,在《台北法》的最終版本中,已改為美國與這些國家的 「經濟、安全與外交交往」(economic, security, and diplomatic engagement),較為明確。

第二是具體措施:賈德納的提案中,相挺台灣外交關係的具體措施包括降低與台灣斷交國家與美國的外交關係,以及裁減美國經濟與軍事的援助,後者還十分明確地與《1961 年對外援助法》(Foreign Assistance Act of 1961)的規定相互連結。這點在之後的版本,不復出現。2019 年 10 月參議院通過的《台北法案》中已言明,《台北法案》的規定並未凌駕或變更《1961 年對外援助法》的規定;《台北法》最終版本中,「援助」(assistance)一詞已經完全移除。

同樣被沖淡的,還有報告義務:賈德納原提案規定,法案通過 90 天內,及其後每 180 天,國務卿應向國會委員會遞交報告,陳述鞏固與強化台灣國際盟邦的行動。《台北法》最終版本中,國務卿只要向國會委員會遞交年度報告即可。相關條款也以軟性的「國會意向表示」形式,加以規定。這些在在顯示,《台北法》並未要求美國行政部門以胡蘿蔔與棍子的方式,把挺台灣外交的手段訂死,而是授權行政部門以其裁量權自行決定。

的確,採用怎樣的方法挺台灣的外交,沒有一定的答案。新加坡國立大學李光耀公共政策學院的 Jansen Tham 即撰文質疑,押上美國外交挺台灣的胡蘿蔔與棍子手段,是否是好方法。這樣的方法,在美國降低與相關國家交往時,可能反而給中國機會,以其力量趁機填補空缺。逼迫相關國家在台灣與中國之間作出選擇,以兩邊的國力差距而言,對台灣不利。賭上美國的外交,可能誇大了美國的國力;以台灣外交作為關鍵因素,也過度地限縮了美國外交手段的可用工具。

因此,以美國外交保護台灣外交一節,重點不再採用怎樣的具體措施,而在此一新穎作法之宣示,將台灣外交搬上檯面,成為美國外交的考慮因素之一。學者賴怡忠也指出, 《台北法》將提供美國務院及其他政府部門在與第三國論及對台關係時一個可用籌碼,也讓美國將挺台的「全政府取徑」有個制度化的法律誘因,不再只是某些個人或政府部門的政策偏好。

台灣參與國際組織:由「有意義參與」到觀察員

「台灣能幫忙(Taiwan can help)」是外交部推動國際參與的口號,圖為駐慕尼黑辦事處結合台灣黑熊意象、聯合國(UN)與「台灣能幫忙」口號的推廣圖案。
圖╱Taiwan in München

《台北法》第三節有關台灣參與國際組織。其最重要的意義在法條的表述。

該節表示,美國的政策是,支持台灣在所有不以國家地位為要件的國際組織(in all international organizations in which statehood is not a requirement),取得會員資格(membership);在其他相關國際組織,取得觀察員的地位(observer status)。

將國際組織區分為是否以國家地位(statehood)為要件,來處理台灣的參與,是柯林頓時代的遺留。1998 年柯林頓在訪問中國時,在上海以口頭表示「不支持台灣加入以國家地位為要件的國際組織」,作為其「三不政策」中之一項。由於是以「不支持」的負面表述,對台灣傷害頗大。隨著國際情勢的轉變及台灣的努力,台灣陸續以個別關稅領域(separate customs territory) 的地位加入世界貿易組織(WTO)成為會員,也以捕漁實體(fishing entities)的地位在各區域性漁業管理組織的委員會取得會員資格,美國對台灣國際組織參與的政策,演變為「支持台灣在不以國家地位為要件的國際組織取得會員資格;在以國家地位為要件的國際組織,取得有意義的參與(meaningful participation)」

何謂「有意義的參與」?語義非常不明確。沒有組織上的地位,但與國際組織有資訊的交換,與在個案上有互動與合作算嗎?隨著台灣自 2009 年起受邀以觀察員的身份出席世界衛生大會(WHA),台灣逐漸以取得觀察員地位,作為參與國際民航組織(ICAO)或國際刑警組織(INTERPOL)的目標,「有意義的參與」逐漸開始具體化為「取得觀察員地位」。

由「有意義參與」到觀察員,此一美國政策的成文化,《台北法》是第一項重要的文件。此可謂《台北法》帶來的重要突破。另一突破是,相應於「不以國家地位為要件的國際組織」,《台北法》中並未出現「以國家地位為要件的國際組織」一語,而是以「其他相關國際組織」取代。相較於柯林頓時代的明示「不支持台灣加入以國家地位為要件的國際組織」,否定台灣國家地位之意味,沖淡了許多。

至於支持的方式,《台北法》提到應指令美國於相關組織的代表,利用發聲、投票、以及運用美國的影響力,支持台灣取得會員資格或觀察員地位。不單如此,《台北法》還促請美國總統或其指定代表,於適當的場合,在包括美中全面經濟對話(U.S.-China Comprehensive Economic Dialogue)等與中華人民共和國的雙邊場合,提出、支持台灣取得會員資格或觀察員地位之議題。

平等互惠的台美貿易

《台北法》第三節講到台美貿易。

在 2019 年 10 月參議院通過的《台北法案》中,直接講國會的意向是,美國應以簽訂自由貿易協定為目標,與台灣進行雙邊的貿易談判,以強化雙方的經濟利益並保護美國的勞工與出口商,對台灣產生不小的壓力。

在《台北法》的最終版本中,簽訂自由貿易協定的期望不復出現。第三節僅說,國會的意向是美國貿易代表應就進一步強化美台雙邊貿易與經濟關係之機會,向國會提出諮詢。此外,第三節的表述中,處處顯示台灣與美國的經貿關係是平等與互惠的:條文提到美台經濟夥伴關係緊密;美國是台灣第二大貿易夥伴;台灣是美國第 11 大貿易夥伴,也是美國農產品重要出口目的地。美台經濟夥伴關係對於刺激雙方經濟成長與創造就業,都是重要的正面因素。

台灣共和國
2019 MOSCOW INTERNATIONAL FOTO AWARDS
©agapicture 2019

《台北法》與台灣地位

綜上所述,《台北法》最重要的意義,是表明台灣的外交是美國的關切,而且美國的政策是以美國自己的外交保護台灣的外交。《台北法》出現的背景,中國近年來在國際上否定台灣主權的一連串攻勢,讓台美都認為已構成對台灣人民的脅迫。在國際組織參與與美台經貿關係上,《台北法》處處以主權國家的地位來對待台灣,沖淡過去政策中否定台灣國家地位的表述,例如「非官方」、「以國家地位為要件」等字眼。的確,如果台灣不是國家,如何能有外交?

但此處牽涉《台北法》的一項吊詭:如果台灣已是國家,美國的政策又在保護台灣外交,美國自己為何不承認台灣為一國家,並與台灣建交?就此,美國在台協會發言人孟雨荷(Amanda Mansour) 3 月 10 日所發布的《請問發言人》影片中,主動提及美台建交的議題。她指出,美台現在尚未建交,「此一狀態並不完美」;「美台關係是史上最佳,但改變現狀會威脅兩岸和平穩定」。

這就是《台北法》最奧妙的地方:藉由《台北法》,美國已明確表示,台灣是一個國家,具有以國家身份,與美國、國際組織、及其他國家來往的權能。至於台美應不應該建交,則有其他考量,其中最大的是台灣的安全考量。也就是說,「能不能」與「應不應」是兩個不同的問題,應該分別處理。

至於台灣如何取得自成國家的地位?根源在《台灣保證法》草案述及,《台北法》重述的:

「台灣是民主政體;台灣政府是經由反映普遍民意的自由公平選舉所產生,具代表性的政府。」

由此觀點,雖然路還沒走完,《台北法》已經蘊涵美國正式在外交上承認台灣的種子。在過往限制中取得突破,是《台北法》里程碑式的意義。

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台灣守護民主平台理事。

啟蒙很晚,由法律對社會現象產生興趣,訝異於人的思考與拒絕思考,相信挖深一點一切都還會改變的批判者。