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美、中貿易談判破局的根本原因與後續觀察

美、中貿易談判破局的根本原因與後續觀察

美、中貿易戰因聯邦貿易法第 301 條而起,歷經半年多的調查後,雙方先是從你來我往的關稅大戰開始打起,隨後在今年展開密集磋商,希望能因此替貿易戰劃下休止符,豈料中國卻在最後關頭反悔,逼使川普總統加重課徵懲罰性關稅,並把對峙的態勢拉高到下一階段的科技戰。種種跡象顯示,無解的文明衝突才是談判破局的主因,後續走向也有不少觀察重點值得注意。

你來我往的關稅大戰

美國貿易代表署於 2017 年 8 月正式啟動對中國經貿行為的 301 調查,隔年 3 月公佈調查結果,指控中國在限制外資持股比率、強迫技術移轉、以非市場價格要求美商授權、政策性支持中國企業取得先進技術,甚至是透過商業間諜手段直接竊取美商營業秘密等,採取了諸多不公平的貿易手段,讓川普(Donald Trump)總統得以師出有名,針對進口自中國的產品加徵懲罰性關稅。

動用 301 條款的決定,當然也很快引來中國要針對美國的出口產品施加報復性關稅的反應。有趣的是,美、中兩國雖然都在 2018 年 4 月提出預計加徵關稅的產品清單,但是卻都沒有公佈實施日期,反倒是美國財政部長梅努欽(Steven Mnuchin)和商務部長羅斯(Wilbur Ross)等人在接下來兩個月與中國國務院副總理劉鶴頻繁往返於美、中兩國進行磋商。雙方除了在 5 月 19 日發表「美中關於貿易諮商的聯合聲明」外,梅努欽甚至還對媒體表示,在雙方對於削減貿易逆差取得共識的基礎上,301 條款的懲罰性關稅可望暫緩實施。

看似和緩的局勢實際上並未改變川普總統課徵關稅的決定,美國之後還是在 6 月中公告兩份課徵 25% 關稅的產品清單,總額分別是 340 億美元(自 7 月 6 日起徵)和 160 億美元(自 8 月 23 日起徵),其中第二份清單更是直指「中國製造 2025」當中的重點扶植產業(包括航太、ICT、機器人、工業機械、新材料、汽車等等);另一方面,國家貿易委員會主任納瓦羅(Peter Navarro)也在 6 月底發表《中國經濟侵略報告》,詳述中國對美國經濟與國安造成損害的六大策略及五十多種行為,不難看出川普政府的目標並不僅止於削減貿易逆差而已。

不甘示弱的中國也亦步亦趨地趕在 7 月 6 日對 340 億美元的美國產品課徵 25% 關稅,並且以傳統支持共和黨的各州特產做為課稅重點,不無想藉機引發民怨,好讓川普政府在 2018 年的期中選舉中失利。豈料美國貿易代表署又立刻在 7 月 10 日公佈對另外總值 2,000 億美元自中國進口產品課徵 10% 的關稅(自 9 月 24 日起徵),川普總統更在 8 月 1 日跟進指示貿易談判代表萊特希澤(Robert Lighthizer)研議將第三份清單的關稅從 10% 調高到 25%。由於美國近兩年外銷中國的商品總金額不過介於 1,200~1,300 億美元之間,遠遠不及第三份清單所涉及的規模,至此,中國政府報復性關稅的反制措施,也開始顯得無以為繼了。

美、中對峙的氣氛在 10 月 4 日美國副總統彭斯(Mike Pence)於哈德遜研究所(Hudson Institute)發表演說,大力抨擊中國種種不當作為時,攀上了高峰。眼見在關稅領域打持久戰並不是個辦法,中國政府遂開始採取軟的一手,先是邀請美國國務卿彭佩奧(Mike Pompeo)到訪中國,之後又安排兩國領導人在 12 月舉行的 G20 峰會上碰面,營造以協商解決關稅大戰的氣氛。川普政府對此釋出善意,表示第三份清單的稅率將維持在 10%,把原訂於 2019 年 1 月 1 日立即調高到 25% 的計畫順延至 3 月 2 日,中國的回應則是在 2019 年 3 月以前暫緩課徵美國汽車及零組件 5%~25% 不等的關稅,讓雙方對峙的局勢暫時得到緩解。

功虧一簣的貿易談判

時序進入 2019 年,美、中雙方的貿易談判團隊頻頻往返於兩國進行協商。美國貿易代表署在行前發表聲明,指出貿易談判的重點分別是:

一、為實現兩國間公平、互惠、平衡的貿易關係,協商出能有效執行並查核進度的機制;

二、中國需在禁止強制技轉、保障智慧財產權、去除農業與服務業的非關稅壁壘、打擊竊取營業秘密的犯罪行為上,提出結構性的改革;

三、要求中國承諾向美國大量採購農產品、能源、最終產品和服務,以縮減貿易逆差;

由此可見,美國談判代表的重點除了解決貿易摩擦的問題外,還包含了法制面的結構性改革,以及落實談判成果的考核機制,中國政府如果以為花錢可以了事的話,勢必已無法滿足美方所提出的要求了。

美、中雙方代表從 1 月 7 日起,在短短不到兩個月的時間內就進行到第七輪的談判,不過還是沒能趕在三月前全面達成共識,可是這回川普政府眼見談判有所進展,再次宣佈推遲調漲關稅的時間點,中國也同樣順延美國汽車及零組件的關稅起徵日。值得注意的是,川普政府的樂觀並不是一廂情願的盼望,因為中國在 3 月上旬召開第十三屆全國人大和全國政協第二次會議期間,的確火速通過了新版的《外商投資法》取代原有的外資三法(即《中外合資經營企業法》、《外資企業法》和《中外合作經營企業法》),試圖以具體的法律條文解決強制技轉及保護智慧財產權的問題,回應美方所要求的結構性改革。

等到 3 月 29 日在北京結束第八輪談判後,不光是梅努欽認為已完成「有建設性」的談判,就連被歸類成鷹派的談判代表萊特希澤也都認為中國已經在幾個重大關鍵議題上讓步,接下來只剩下具體細節和執行框架需要處理,釋放出雙方極有可能在 4 月達成協議的訊息。更重要的是,就連川普總統本人直到 4 月 18 日在白宮接受媒體訪問時,都還直言「談判進展良好」、「可望獲得成功」、「很快會有消息」等語,並開始規劃最終的簽約儀式,而中國國家主席習近平於 4 月 26 日在一帶一路國際合作高峰論壇的閉幕演說中,也在政府補貼、智慧財產權、開放市場、干預匯率及國際協議執行機制上,提出呼應美國要求的說法。從種種跡象看起來,由美方所主導的貿易談判幾乎可以說是塵埃落定了。

想不到在應該要進入互換文本等收尾工作的第九輪(4 月初舉行)、第十輪(4 月底舉行)談判後,整個局勢產生天翻地覆的演變 —— 川普總統 5 月 5 日深夜在推特上發文表示,與中國的談判進展太過緩慢,指責中國甚至企圖推翻既有共識重啟談判,因此原先已經暫緩兩次調高關稅的動作將自 5 月 10 日起開始執行。即便劉鶴按照原訂時間趕在 5 月 9 日赴美進行第十一輪談判,最終也沒能發揮力挽狂瀾的效果,美國貿易代表署隨後還在 5 月 13 日奉川普總統指示,開始針對自中國進口總值 3,000 億美元卻尚未課徵懲罰性關稅的產品,著手進行課稅的行政程序。

從上述回顧不難發現,美、中兩國原本可望藉由貿易協議替為期將近一年的貿易戰劃下休止符,最終卻發現這樣的期望竟然在短短不到半個月內就被徹底逆轉。雙方在這場沒有煙硝味的對峙中,究竟面臨了哪些無法化解的歧異點,導致後來一夕變卦的局面?

核心關鍵是文明衝突

中國共產黨早年實施計畫經濟,在承平時期讓中國人付出數千萬人死於非命的代價,因此不得不在八〇年代起進行改革開放,讓共產主義的意識形態不再是支撐權力運作的基礎。之後到了 1989 年爆發了天安門民運,篤信槍竿子出政權的中國共產黨竟然下令血腥鎮壓,此後中國共產黨再也沒有執政的合法性,之所以能苟延殘喘至今,所倚靠的無非是令人矚目的經濟成長。

自貿易戰開打以來,儘管中國整體經濟在 2019 年第一季逆勢交出成長 6.4% 的亮眼成績單,但是這個數字的可信度不但備受質疑,整體經濟局勢下行的沈重壓力更是昭然若揭。在重視經濟民生的民主國家中,如果能用貿易協議爭取經濟成長的空間,理應不會在可望達成協議前的最後一刻突然翻臉不認帳。按照這樣的邏輯反推,中國政府寧可片面毀約,做出有違常理的選擇,極有可能就是跟不民主的政府體制息息相關,而美、中兩國在價值觀上的根本差異,也讓我們不能只把眼光侷限在貿易戰的領域,忽略文明衝突才是美、中對峙難以善了的核心關鍵。

直到 2019 年 4 月下旬以前,一般輿情皆認為習近平為了改善經濟局勢,的確有意按照美方的要求簽下貿易協議,同時藉機證明取消國家主席任期制的自己足堪大任,能和美國有效協商斡旋。不過從目前已知的跡象判斷,美方不但不可能接受中國企業負有替共產黨蒐集情報的法定義務,也不可能容忍共產黨在企業內設立分支機構的作法,而近年來鼓吹「國進民退」的習近平想必也捨不得平白放棄這些能將黨意志貫注進民間單位的組織,以免「穩定壓倒一切」的政策主軸淪為空談。光是這一點,就不難看出美、中之間的文明衝突,幾乎不存在所謂的妥協空間,更何況川普政府堅持以分階段逐步取消關稅的方式,做為中國是否落實協議的考核機制,無法如中國所願在達成協議後立即全面撤除關稅。要是習近平不顧一切簽署這份協議的話,難保不會得不償失地替他招來喪權辱國的罵名。

另一方面,中國共產黨的統治階級並非鐵板一塊。習近平用反貪打腐的名義大搞政爭就已經讓其他派系人人自危,取消任期制後,其他派系為求自保,私下串連、聯手抵制的動作更是不在話下。從這個角度來看,誰會比較渴望簽下這份有利於經濟發展,但是卻有可能鬆動共產黨統治基礎的貿易協議?

自 1989 年天安門大屠殺後,中國在江澤民/李鵬/朱鎔基、胡錦濤/溫家寶兩個世代技術官僚主政期間,突發猛進的經濟發展一方面扭轉了中國的國際形象,另一方面卻也造成中國內部政治勢力嚴重的貪腐問題,讓「反貪亡黨,不反亡國」的說法甚囂塵上。身為開國元勛之後、懷抱「中國夢」的習近平曾在 2017 年將自己的「習近平思想」寫進中國共產黨黨章中,與毛澤東思想、鄧小平理論並列,承繼法統的意味十足,至於提出「三個代表」的江澤民和提出「科學發展觀」的胡錦濤則被刻意隱去其名,由此可見資本主義在習近平眼中,腐化黨內幹部的作用,恐怕還比福國利民要來得更多一些。

雖然力保經濟成長是江、胡兩代領導人取得統治基礎的不二法門,但是在習近平眼中恐怕不是維持社會穩定的好辦法;要是讓其他派系搭上經濟發展的列車厚植實力,說不準哪天在黨內找機會集體發難,挑戰習近平的統治權威,則所謂的經濟發展豈不等同於白白為人作嫁?以動機論而言,一旦必須在「鞏固個人權力」和「謀求百姓福利」之間二選一時,在最後關頭片面毀約的決定儘管讓人意外,倒也不見得是那麼難以理解。一邊是因為對中政策強硬而獲得跨黨派一致支持的川普總統,另一邊則是犧牲百姓福利也要優先鞏固個人權力的習近平,兩相對照下,不難再次彰顯美、中兩國在價值觀與政府體制上的根本差異。

協議告吹的後續觀察

一旦我們著眼於文明衝突的癥結點,跳脫出單純貿易戰的框架,就能體會川普總統在加徵懲罰性關稅後,為何還要立即拉高姿態進入科技戰的領域,緊接著在 5 月 15 日動用緊急命令全面封殺華為,並追加點名大疆創新、海康威視……等數家有可能對國家安全造成威脅,或者是會配合中國政府侵害人權的科技公司,也將出現在後續的抵制名單上。在川普總統步步進逼之下,中國科技自主能力低落的缺點全都被暴露出來,如果中國政府堅持不可簽下屈辱的城下之盟,未來幾年的發展勢必要朝著閉關鎖國的方向前進,除了憑藉國內相當規模的市場支撐營運外,或許只剩下其他專制獨裁政權和經濟不夠發達的國家,勉強可以做為外銷市場。如此一來,同樣還是會回歸到文明衝突的基調,形成「華盛頓共識 vs. 北京共識」的對峙局勢。

如果說,美國政府這次打算從此跟中國老死不相往來,恐怕也有點言過其實。川普總統在調高關稅稅率後透過推文表示,如果想要避免被貿易戰波及,只要在美國境內從事生產,或是從中國以外的免稅國家進口產品到美國,自然就沒有額外增加成本的問題,顯然關稅大戰的目的在於逼迫製造業出走中國,重整全球產業鏈的分工佈局。另一方面,開放金融服務業、禁止人為操弄匯率……等議題,也一直都還是美、中貿易談判的重點,這就顯示川普總統在逼製造業離開中國的同時,還是試圖打開中國的服務業市場,背後的考量除了美商服務業具有相對競爭優勢外,服務業的文化底蘊也不失為深入中國社會促進改變的一大利器。

最後將視角從美、中兩國放大到全球來看,逼製造業出走和封殺中國的科技公司,實際上就帶有要求世界各國在美、中兩國之間選邊站的意味。英語系國家原則上會是美國的當然盟友,因此五眼聯盟會對華為設備發出警訊,加拿大會在美國要求下逮捕華為財務長,或是澳洲政府會連忙制訂《反外國干預法》,取消中國富豪黃向墨的永久居留權……等。亞洲鄰近中國的國家近年來對於中國的強勢作風也都頗有微詞,只是考量到經濟利益和國力差距而多加隱忍,在美國揭櫫「自由、開放的印太戰略」與中國的一帶一路互別苗頭後,台、日、韓、印度和東南亞各國大致上也都會傾向與美國維持友好的關係。

至於歐洲各國和俄羅斯的角色就比較複雜了。以產業分工和地緣政治的角度來看,歐洲各國和俄羅斯都離美、中對峙的震央比較遠,相對而言比較能隔岸觀火,另做盤算。譬如說,當五眼聯盟指出華為的通訊設備有安全疑慮時,歐盟卻沒有在今年 3 月公佈的 5G 網路安全指導方針中,直接將華為排除在供應名單之外;當美國指控一帶一路挾帶的債務陷阱有侵犯他國主權的嫌疑時,義大利卻在今年3月選擇成為第一個參與其中的 G7 國家;當川普總統發佈緊急命令抵制華為後,法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)卻表示不會用抵制華為的方式維護國家安全,反觀荷蘭政府卻認為應該要調整以往過於輕信中國的想法,更不能忽略中國與西方世界有著意識形態上的根本差異。一言以蔽之,歐洲各國對於貿易戰導致經濟衰退的感受,或許還比「中國威脅論」來得更深刻,在現實利益的考量下,有時難免就會做出與美國不同調的決策。

就意識形態上來講,俄羅斯原本應該是和中國系出同門哥倆好,但是這兩大區域強權除了在聯合國安理會表決時的立場會比較接近外,自從上世紀就早已彼此互看不順眼,在六〇年代後期更不乏有武裝對抗的記錄,因此雖然美、中對峙的根本原因在於價值戰爭,俄羅斯卻不見得會因此就力挺中國,譬如俄羅斯總統普廷(Vladimir Putin)在今年 5 月 15 日就透過發言人表示,俄羅斯並不是美、中貿易戰的當事人,基本上會希望繼續和華盛頓與北京雙方面都保持友好的關係,輕描淡寫表現出一副事不關己的態度。

然而,這些官腔官調講完後還沒三天,俄羅斯就宣佈要調高石油出口關稅,這對仰賴俄羅斯供應國內近 15% 石油需求的中國來講,不啻又是另一記不利於經濟發展的重拳,說是趁火打劫也不為過。問題是,中國難道不知道自己也算是始作俑者嗎?就以近年來老拿其他國家先進武器大搞逆向工程這一點為例,中國把俄羅斯的 SA-N-7 防空飛彈改造成紅旗 16 導彈,把蘇愷-27 改造成殲-11,把蘇愷-33 改造成殲-15……等,不論改造成功與否,種種行徑早就讓俄羅斯深表不滿!這回既然有美國川普總統帶頭教訓中國政府侵犯智慧財產權的行為,同為受害者之一的俄羅斯,哪有不藉機坐收漁利的道理呢?

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