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關注中國「尋求影響力活動」:讀胡佛研究所報告

關注中國「尋求影響力活動」:讀胡佛研究所報告

界定中國影響力活動:一個審慎的未定論基調

2018 年由史丹佛大學胡佛研究所出版的《中國影響與美國利益:提高建設性警惕(China’s Influence & American Interests: Promoting Constructive Vigilance)是一份全面解析中國(主要在美)的「影響力活動」(influence activities)或「尋求影響力」(influence seeking)的報告書。這類中國影響力活動遍及美國的政治部門(州政府、地方政府與國會)、公民社會(華美人社群、大學、智庫與傳播媒體)以及產業界。在正式政治部門的活動延續了過去中國的政治遊說活動模式,也因為正式政治部門的規範較為嚴密,因此中國影響力的滲透力道有限;而在產業界方面,諸多的事件已經證明,中國在產業界的影響力活動,由於已經涉及攸關國家利益,機敏科技與軍事技術的竊盜與間諜行動,這著實已經遠遠超出所謂「尋求影響力」活動。

讓中國影響力活動特別引起西方自由民主國家關注,主要在其對公民社會的滲透,這是一種前所未有的權力運作方式,無論學界或政界對此都還未有妥適的分析與評估。2017 年 12 月,美國智庫國家民主基金會(the National Endowment for Democracy)的《外交》雜誌打造了「銳實力」(sharp power)一詞,用以指涉威權政體,諸如俄羅斯與中國,由國家特務或統戰部門支援高額經費,以或新或舊的輿論與資訊操控手段,「穿刺、穿透或者滲透」(pierce, penetrate, or perforate)民主國家正常運作的制度,報告中警告,這類銳實力或將削弱民主制度的可信,惡化自由社會的傳媒環境,進而傷害民主品質。

綜言之,銳實力活動的特性有二:第一,它之所以得以操作,是拜民主國家中自由輿論環境;第二,它的目的並不在於全面性地改變整個民主機制,而是對特定的社會場域(例如媒體、校園或者智庫)的局部性「穿刺、穿透或者滲透」,進而影響整個社會對特定議題的觀感,乃至於議題設定。

值得注意的是,中國的影響力活動是否能以「銳實力」來加以概括?報告書相當謹慎,僅有數處採用了這個詞彙,更多時候,報告書選擇以中性的「影響力活動」或「尋求影響力」,來描述中國在美境內的這類活動。具體來說,報告書表明中國的影響力活動,其影響層級並不如已經確定的俄羅斯干擾,「中國倒是還沒有介入美國國內選舉,或者像俄羅斯這樣,在我們的民主論爭中製造混亂,激化對立」(p.1)。而在報告書末,由Susan Shirk所署名撰寫的「異議意見」(dissenting opinion)中,就指出該報告對於過度高估了中國影響力活動對於美國的負面效應,主要原因在於該報告沒有區分「合法」與「非法」的中國影響力活動(p.193)。

這個提醒事實上表明了中國影響力活動的曖昧之處,也就是其效應固然負面,但其採取的形式大多是遵循當地社會的相關規範,特別是中國影響力活動對於社會的滲透。持平而論,對於這類活動究竟對民主政治以及美國的國家利益造成了什麼樣的威脅?報告書的基調著實相當審慎,也數次強調對於中國影響力活動的關注,不能成為社會「排華」的依據,從報告的副標題,可見此一審慎基調:必須提高建設性警惕。未定論,但著實產生了不小的影響,可說是該報告書對中國影響力活動的基本基調。報告書表明必須正視中國影響力活動的效應,因為「(中國)投入的資金的深度與廣度,及其強度,都需要比過去更大力道的審核,比起俄羅斯,中國的介入更為機巧,也更為有力」(p.3)。

前澳洲總理藤博爾(Malcolm Turnbull)曾經形容中國的影響力活動是隱晦、威迫性或造成腐化(covert, coercive or corrupt),這三個形容詞頗為適切地總結了中國影響力活動的運作模式:第一,這類影響力活動與中國官方之間的連結是隱晦的。除開已經確定的間諜活動,影響力活動主要的行動者是在地社會的協力者,形式經常以自主的公民社會活動作為掩護,這對於保障基本權利的自由民主國家來說,往往增加追蹤此類活動源頭的困難,而中國內部負責廣義(海外)「統戰」工作的部門也沒有一個一條鞭的指揮體系,這也增加了此類活動的困難。

第二,這類影響力活動經常採取可議的威迫性手段,與之抗衡的代價往往不是直接的傷害,而是未來不可期的報復手段。例如,取消對大學的捐助,叫停與智庫之間的合作,比較可議,並且已經讓美國官方關注的是,以仍在中國境內的家人威脅在美的華裔異議分子;第三,腐化的效應所指的是,儘管這類活動經常遊走於民主社會規範的灰色地帶,但各個場域對中國影響力活動程度不一的退讓,已經對自由民主社會文明規範的一致性(integrity)產生了腐化性的影響。

中國影響力活動在美國政治部門的滲透

對於在政治部門的中國影響力活動評估,誠如上述,目前並沒有足夠證據證明其已經如俄羅斯的敵對活動般,直接操控美國的聯邦級與州級選舉。其活動目前仍在相對合理的範圍,例如扶植政治新星、聘用友好的遊說與公關公司,需要注意的是,中國是否透過個別公民或者企業,利用聯邦禁止海外直接挹注選舉相關法規的管制漏洞,來影響選舉(p.4)。

而在州級與地方級政府層級,中國的影響力活動主要的著力點在於城市交流。中國一方堅持,所有的城市交流活動,都必須依據「根據中美兩國建交原則」(p.19),其中最重要的就是承認「一個中國」原則,1974 年成立的美中人民友好協會(USCPFA),是促成美中城市交流最主要與最老牌協力團體,其原則聲明中就指出,「兩國人民之間的友誼必須建立在尊重雙方的文化與國家主權基礎上,因此,本協會認同由中美聯合聲明指出的『台灣問題是中國的內部問題』」。易言之,對(中國官方所主張的)「一個中國」原則的表態,是中方在進行城市交流時不退讓的政治門檻

就國會來說,在美國的正式政治部門中,國會一直都是對於中國最嚴加防備的部門。美中經濟暨安全檢討委員會(USCC),每年年度報告都會臚列出美中交流中,不利於美方的相關情事(p.16)。在2017年呈交國會的報告中指出,中方在美國境內的官方媒體,有間諜與政治宣傳行為,這份報告引述自由之家的證詞指出,「新華社蒐集資訊並為中國領導層提供有關國內外大事的秘密報告,兼有情報機構的某些功能」,要求美國政府應當將這些媒體的在美員工登記為外國代理人。

這份報告很快地產生正面效果,行政部門於 2017 年重啟「外國代理人登記法」,要求在美外媒必須做資金披露與人員背景調查,理由是「美國人有權知道,誰在美國以外國代表的名義為了影響政府或民眾進行活動」。近年來,兩大黨在國會更是攜手通過了諸多防中法案,直接在法制層面上抑制中國的影響力活動,例如,2018 年通過了《外來投資風險審查現代化法案》(FIRMMA),這賦予海外投資委員會(CFIUS)擴大了對來自中國外商直接投資的監控;2019年通過了國防授權法案,用以強化美國對抗中國軍事威脅,以及中國在美國境內尋求影響力活動的防衛。

面對敵意最強,最為戒備的國會部門,中國的影響力活動所採取的相對懷柔的手段,報告中指出,中國對於美國政治部門施加影響力的方式跟俄羅斯與前蘇聯,主要採取間諜行動與諜報技巧非常不同,「中國更著力在個人,而不是其直接效果,更重於建立個人關係脈絡,而不是運作技巧。人對人關係在中國諜報運作技巧中具有相當比重。中國當局經營這些個人關係,主要在於促成會面與交流,而不論其是否牽成了影響國外目標人物的契機」(p.14)。

不可以說中國壞話:以媒體工作為邏輯的影響力滲透

相較於對國會部門的懷柔手段,中國影響力活動對於美國公民社會的滲透更具侵略性。報告書中主要列舉了四個場域:華裔美人社群、大學校園、媒體以及智庫,前三者被稱之為海外統戰三寶。而其影響力運作方式的基本邏輯,總結有二:媒體工作與僑務工作。媒體工作的基本邏輯,可以用中國在 2009 年投入近 500 億人民幣在全球推廣的「大外宣計畫」中,對其主要工作範疇的描述來總結:對外宣傳中國的主張,建立良好國家形象,反駁海外的扭曲報告,對外國的政策決定施加影響。或者一言以蔽之:不可以說中國壞話。

2008 年的金融風暴讓美國的傳統報業陷入危機,給了中國趁虛而入的機會,一方面,中國透過在地協力者,大舉收購與併購美國的傳統媒體業;另一方面,對華美社群政治意識有重大影響,但經常苦於資金不足的當地廣播電台與中文小報,也是中國挹注資金的重要對象。當然,得到中資的基本條件是不能碰觸中國官方的政治底線,而代價往往是成為中國官方的傳聲筒。

華文媒體是中國影響力活動滲透成效最好的場域,它已經嚴重影響了世界的傳媒環境,就如何清漣在《紅色滲透:中國媒體全球擴張的真相》所說,「這個歷經十年,由一個極權政府花鉅額金錢打造,遍及全球的紅色媒體王國,堪稱中共創造的人類歷史上最荒誕的 1984 圖景」(頁 219)。在中國巨資挹注之下,新華社的規模近幾年迅速擴張,派駐全球的記者人數達到六千多人,雇員規模已經超過美聯社,法新社,路透社等老牌通訊社;而被稱之為中國對外傳播第三陣營的海外華文媒體,已經覆蓋了全球 80% 的華文新聞產出;而中國資助的非華文媒體,甚至是可以通過市場考驗,成為長銷讀物的,例如日文版的《人民中國》。

媒體工作的基本邏輯是宣傳中國,以對抗西方國家對中國的「不友善」言論。這個邏輯一旦延伸到其他場域,其腐化效應更甚,恐怕重傷自由民主社會的文明價值。茲舉報告書中所提及的三個例子:第一,影響學術與言論自由的孔子學院;第二,影響言論自由的同儕監控行徑;第三影響學術自由的期刊資料庫收購行動。

孔子學院的設置以中文以及中國文化招攬西方學生,可是,與法國的法國文化協會、德國的歌德學院以及西班牙的塞萬提斯學院不同。第一,它是由中國教育部的國家漢語國際推廣領導小組辦公室(簡稱「漢辦」)與美國大學共同合辦,並由漢辦提供師資、教材與課程,合辦學校無從過問內容,教材的獨佔讓中國藉此傳播中國立場,同時也影響美國學生對於台灣、圖博、天安門、新疆、法輪功等等問題的認識;第二,漢辦與合作機構簽訂合約時,會包含兩個條款,一是禁止孔子學院舉辦任何違法中國法律的活動,這讓孔子學院有理由以此抗議大學中任何可能讓中國不快的活動,另一項則是規定授權合約必須保密,這就增加了大學對孔子學院的監督。美國已經逐漸意識到孔子學院對大學造成的負面效應,例如,國防授權法案就限制設有孔子學院的大學申請中文學習資金(p.42)。

不能說中國壞話的媒體工作邏輯,也展現在它透過「中國學生學者聯合會」等校園組織,對同儕政治不正確言論的監控。這類看似中性的學人組織,也被發現涉入籌畫各種抗議對中國形象不利活動,例如抗議邀請達賴演講。而這些活動也都被證明背後有中國各地大使館資助的跡象。其用意其實都不在於表達意見,而在於透過言論與結社自由的掩護進行干擾。這類干擾行徑,在校園之外,也見於中國媒體用「演講式」的提問,干擾智庫發佈可能對中國不利的報告,或者用假新聞的方式,捏造智庫人員的言論,扭曲智庫的報告或訪談(pp.69-72)

而對學術自由傷害最大的,莫過於中國對於學術期刊與出版品資料庫的政治審查。例如美國大學每年花費鉅資購買的中國知網(China National Knowledge Infrastructure, CNKI)資料庫,最近被發現有刪除敏感政治學術文獻的情事,美國許多大學認為既然已經數位化,於是就將紙本文獻逕行銷毀,這將導致相關敏感政治議題的研究文獻,從此消失的危險。

交交朋友不好嗎?以僑務工作為邏輯的影響力滲透

僑務工作的邏輯,是中國影響力滲透公民社會的另一個原則性邏輯。就像中國對美國國會施加影響力的懷柔方式,是以建立關係為基本目標。在僑務工作上,中國能運用的手法更全面、多樣與細緻,其目的在於收編海外華人社群為中國所用,甚至,利用僑民改變當地社會。紐西蘭華裔學者杜建華曾經指出,僑務工作「是一件有效的工具,能深入細緻地控制與操縱行為,然而,僑務表面上看起來卻是寬厚溫和,樂善好施而且有益的」(轉引自克萊夫.漢密爾頓,2019,《無聲的入侵:中國因素在澳洲》,頁 50)。

以僑務工作為掩護,進行統戰工作最重要的在地協力組織是「中國和平統一促進會」。比媒體工作的滲透更棘手的是,這類組織是非常典型的「隱匿」組織,表面上它並不隸屬於任何中國官方機構,它在全球各地的設立,基本上也完全依據當地社會的人民團體與結社法規,但其對華人社群乃至於當地社會的統戰活動,往往都得到中國官方與中國大使館的支持,而和統會的慈善活動,也一直都是其統戰運動的掩護。

中國官員更是也經常假借受類似團體之邀名義,巡迴美國全國進行組織工作。報告書中建議,應該要求這類中國統戰的附隨組織,得依「外國代理人登記法」登記為境外勢力,以讓中國的在美活動更為透明。

利用華人社群對於故國的文化情懷,進行統戰工作,藉此滲透在地社會,是僑務工作近幾年來的新發展。學者杜建華發現中國內部的秘密文件中,指示華人社群應當施壓將 lunar new year 改名 Chinese new year,而「國僑辦建議利用傳統節日,來宣傳與形成人脈,特別是如此一來便能把懷疑北京的老華僑納入懷抱,以使他們能夠一起促進中國的利益」,在習近平任內,「慶祝中國春節活動從 2010 年的 65 次,暴增到 2015 在 119 個國家的九百次」(《無聲的入侵:中國因素在澳洲》,頁 52),這些表面上無害的文化節慶活動,無疑都有中國統戰介入的跡象。

以僑務工作方式進行中國影響力活動,經常是軟硬兼施。透過這些表面上非官方的在地統戰組織,中國授予當地重要華人冠冕堂皇的職稱,藉以攏絡,而實質的利益包括免費招待旅遊,回到中國被奉為上賓的對待,高規格的禮遇對於在異國社會中自覺飽受歧視的僑民,極具吸引力。報告中援引接受中國官方恩寵的華人言論,他如此說,「過去我接受過不少任命,但沒有一個讓我感覺如此意義重大,如此重大的使命」(《無聲的入侵:中國因素在澳洲》,頁 33)。

吃飯旅遊交朋友,可以說正是僑務工作邏輯滲透的三個法門。

而也誠如上述,中國的影響力活動也經常運用可議的威迫性手段,或者藉由當地組織,或者直接由中國在美特務經手,秘密騷擾、操控、威嚇與監控美國境內的華裔公民,報告書主張,美國政府對於這類行徑,應當採取「零容忍」態度,並指出,目前聯邦調查局已經開始著手保護這些華裔美國公民不受騷擾,是一個值得延續的方向。


蕭育和老師在今夜趣政治座談會後特地為我們錄製這段影片,點出胡佛研究所《中國影響與美國利益:提高建設性警惕》報告總結的中國滲透活動三大特點:隱晦的、威迫性的,以及造成民主社會腐壞的。
 
這就是為什麼處理 #中國滲透 對民主國家而言會是既棘手又非面對不可的課題,更遑論是早已長期疏於設防的台灣,相關對治措施與立法,更是刻不容緩。我們也在此呼籲各界盡速推動完整能 #護台防中 的 #反境外勢力干預法,保衛台灣的主體性與民主體制。

遠遠不足的民主防衛機制

中國研究專家何清漣有一個觀察,對於中國影響力活動的滲透,非洲國家的反應是最強烈的,主要是憂慮中國將成為非洲的新殖民主,可以說,非洲是中國影響力全球部署中最失敗的一塊。尚比亞的反對黨領袖Michael Sata曾說「我們希望中國人離開,以前的殖民者回來…西方資本主義至少還有講人道的一面,中國人則只是赤裸裸地剝削我們」(轉引自《無聲的入侵:中國因素在澳洲》,頁 189)。某種程度上,這反映了一個嚴肅的挑戰:在民主的國家與社會中,在自由與權利保障的掩護下,中國的影響力活動事實上運作地更有效

為了應對自由民主體制中,出現以民主之名對抗民主的現象,也是威瑪德國經驗的啟示,西方國家發展出所謂的「防衛性民主」機制,用德國公法學者 Karl Loewenstein 的說法來說,民主國家的自我防衛必須要能夠「以火攻火」,對於在民主政體中的反民主或者反憲法政黨與勢力,通過限縮他們的言論與集會結社自由的方式,做出政治或立法上的回應。然而,如果我們透過這份報告書,對於中國影響力活動的運作方式有基本的掌握,不難發現,這類侷限在高度政治場域,主要以司法審查為被動處理的民主防衛機制,事實上難以應對中國的影響力活動。

誠如上述,報告書中對於如何應對中國的影響力活動,並沒有具體的立法建議,只有三個原則性的提示:公開透明、完整一致與交流互惠。我們可以依據這三個原則,構思可能的立法方向。公開透明的原則建議落實在法制層面上,即是要求所有與中國的交流活動,無論是政治或非政治性的,都必須提高行政審查的密度,諸如資金來源與背景披露,例如「外國代理人登記法」的要求。管制中國影響力活動,並不是自由民主的讓步,民主防衛理念是,只有在法制層面上,建立抵抗中國影響力活動的防火牆,先行預防中國統戰對公民社會的組織性滲透,言論自由的市場,基本人權的體系才有健全發展的可能。

交流互惠的原則固然相對曖昧不清,但它是西方世界與中國交往,特別是 90 年代以來的深刻反思。90 年代以來,西方國家的一個主要目標是將中國納入戰後由美國所建立的自由秩序(liberal order)當中,在國內政治上,透過市場經濟的機制,期待中國的和平演變與民主化,而在地緣政治上,期待中國成為負責任的大國。三十多年來,不僅中國距離負責任的大國,有著非常遙遠的距離,甚至,中國對西方社會的滲透,直接影響了先進民主國家的民主品質,歐美國家現在對於中國影響力活動滲透的反制,反應了的是西方國家此一將近三十年的計畫恐怕是失敗的。交流互惠原則可以說是自由民主國家慘痛的領悟,何清漣對此有沉痛的總結:

西方世界尤其美國熱情張開雙臂歡迎中國,希望它與國際接軌,成為國際社會中負責任的成員,為此大力推進幫助中國經濟發展。西方的全面開放得到的回報是中國政府嚴格限制下的部分市場開放,種瓜得豆,不是西方改造了中國,而是中國滲透了西方,讓西方人變得中國化。(《紅色滲透:中國媒體全球擴張的真相》,頁 221)

完整一致原則,即是主張整個社會的大小體制,政治與非政治部門,都應該堅守自由民主原則與中國進行交流,不容絲毫讓步,因為只要讓步一次,就讓此類影響力活動有逐步蠶食自由民主規範的風險。也就是說,完整一致原則,更多是考驗整個社會對於自由民主的信念,以及對投機政客的容忍程度。民主政體的重大考驗或許不在中國影響力活動的滲透方式,而在於政治領袖與主要政黨,是否努力堅守自由民主原則與中國進行交流,不容絲毫讓步,抵制中國的影響力活動,拒絕對其背書,拒絕用曖昧的言論為之護航,自始就不讓此類影響力活動有蠶食自由民主規範的風險。

某種意義上,中國影響力活動的全面滲透,已經讓抵制它成了一件需要高貴動機與人格的事。何清漣觀察到,西方社會的本地記者不只受到中國外媒優渥薪資的吸引,他們對於宣傳重於真相,這個具有中國特色的媒體原則,意外地也相當適應;報告書中也提及了智庫人員在處理中國相關研究時,小心用詞以明哲保身的自我審查現象,而他們認為那只是一種求生之道(p.72)。

儘管報告書中對於中國影響力活動採取相對審慎的基調,但其對於人心的全面腐蝕,已經不容忽視。林培瑞(Perry Link)曾經以「吊燈裡的巨蟒」來形容中國的影響力活動,它蜷曲埋伏的華麗的吊燈中,監控著底下人們的一舉一動,底下的人們因此唯恐讓中國不開心的言行,將會牽連自己或家人,這樣的恐懼讓人們自我審查,調整言論與行為。「提高建設性警惕」是報告書審慎的基調,著實,也不過防範中國影響力滲透的起步。對於負面效應仍未定論的中國影響力活動,美國相當謹慎地依據三個原則,採取了各種立法限制手段,以收束其負面效應,對於首當其衝中國影響,其實已經是中國影響力滲透重災區的台灣來說,一個全面性的防中立法,已經刻不容緩。

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