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淺談美國的印太戰略

淺談美國的印太戰略

除了南海國際水域定位所瀰漫的煙硝味外,美國在2018年正式提出印太戰略和中國的一帶一路互別苗頭,兩大強權從交往走向對抗的局面已經勢不可免。且看美國的印太戰略如何成形,以及日本、澳洲、印度等國在當中所扮演的角色。

中國自2003年起一向打著「和平崛起」外交辭令,冀望能化解世人對於中國國力日盛的疑慮,而在2008年歐巴馬(Barack Obama)入主白宮後,或許是受到金融海嘯重擊的影響,美、中兩國之間的均勢產生了微妙的變化,亞洲鄰近國家開始感受到中國擴張的威脅,促使歐巴馬政府提出「重返亞洲」(Pivot to Asia)、「再平衡」(Rebalance)的政策宣示。隨後當時任國務卿的希拉蕊(Hillary Clinton)在2010年東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)上,秉持歐巴馬的政策精神,倡議維護南海自由航行權關乎美國的國家利益後,中國外交部長楊潔篪不假辭色大加批判的動作,無疑也為日後美國的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)埋下伏筆。

印太戰略的影子功臣——日本

2016年當選總統的川普(Donald Trump)一向認為美國為了全球經濟發展與區域穩定的付出不成比例,因此上任後除了不斷敦促各盟邦要多分擔一些防衛經費外,甚至還不惜逕自退出跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership,TPP),儼然有退守美國本土,走向孤立主義的趨勢。相較之下,中國藉由亞洲基礎設施投資銀行大力提倡「一帶一路」,透過通往巴基斯坦、緬甸、中南半島、中西亞……等地的經濟走廊,大幅擴張自己的勢力範圍,同時還在南海島礁上大興土木構築工事,搭配「九段線」(Nine-Dash Line)的蠻橫主張,頗有將南海內海化,由點而面逐步落實「珍珠鏈戰略」(String of Pearls Strategy)的氣勢。

眼見中國海上絲綢之路的發展越來越成氣候,高度仰賴海運的日本自然不能掉以輕心。基於2013年曾經宣示過的「日本外交新五原則」,日本除了選擇不加入亞投行外,也積極推進和東協國家的經貿合作,並向東南亞、印度等國爭取新幹線的外銷訂單,其中與印度聯手以「自由走廊」(Freedom Corridor)的概念投資後進國家的基礎建設,更是明顯有與中國諸多經濟走廊及珍珠鏈戰略打對台的意味(伊朗查巴哈港vs.巴基斯坦瓜達爾港、斯里蘭卡春可馬里港vs. 漢班托特港、緬甸土瓦港vs.皎漂港),這也讓印度總理莫迪(Narendra Modi)在經貿面與安全面,找到能鼎力支持其「東進政策」(Act East Policy)的戰略夥伴。

另一方面,日本和澳洲則是在2014年確立了雙方的「特殊戰略夥伴關係」,隔年透過國防、外交的「2+2部長會談」,強化兩國之間的準同盟關係。不過相較於長期對中國採取警戒態度的印度,澳洲不但和中國有相當密切的經貿往來,大舉滲透的中國資金也對澳洲政壇產生不小的影響力。這種經貿夥伴與國安盟邦不一致的尷尬局面,逼使澳洲政府不得不在2017年年底提出一連串措施做為回應,像是相隔十四年後再次發表《外交政策白皮書》傳達對印太區域的重視,著手研議反外國干預的法案,啟動與印度之間的「2+2次長會談」,並與日本、印度兩國就維持印太區域的自由、開放、繁榮與包容等目標,建立正式的同盟關係。

日本其實早在2006年就提出過「自由與繁榮之弧」(Arc of Freedom and Prosperity)的構想,呼籲在日、美、印、澳之間建立「四方安全對話機制」(Quadrilateral Security Dialogue),不過當時世界各國對中國仍有所期待,而安倍晉三(Shinzō Abe)不久後也因為健康因素請辭日本首相,致使該構想並無實現的機會。經過十年之後,「中國威脅論」不再只是危言聳聽,再次擔任首相、一心尋求日本國家正常化的安倍晉三當然不會錯過這個機會,極力拉攏位居印太區域兩端的印度、澳洲,偕同美國共同打造「亞洲民主安全鑽石」(Asia’s Democratic Security Diamond)的動作自然不在話下。

除此之外,日本還在原本TPP的基礎上,成功整合出「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP),期望以更公平互惠的貿易機制,爭取美國回心轉意的機會。原本有意就貿易摩擦、北韓導彈及伊朗核武等議題與中國進行合作的美國,似乎也被遲緩的進展磨到失去耐心,不單之後的美中全面經濟對話無以為繼,美國政府也陸續對中國祭出《貿易擴張法》(Trade Expansion Act)第232條款、《貿易法》(Trade Act)第201及301條款的懲罰性關稅,並在WTO平台上與中國你來我往地大舉興訟。自此,美、中兩國從戰略合作轉向戰略競爭的態勢,已經無可避免了。

美國的印太戰略浮上檯面

美國總統川普在2017年十一月時出訪亞洲,先後訪問了日本、韓國、中國,並參與了亞太經合會、東協高峰會及東亞高峰會。川普此行揭櫫了美國印太戰略的構想,回國後將之文字化,正式載入官方文件《2017國家安全戰略報告》中。隔年四月,國務院東亞及太平洋事務局副助理國務卿黃之瀚(Alex Wong)替「自由、開放的印太戰略」的原則宣示補充更多的說明,指出「自由」就國際層面而言,代表印太各國應免於強制威懾,得以主權國家的方式選擇自己的道路,在國家層面上,則期許印太區域的國家在良善治理、基本權益、透明度及反貪等方面變得更加自由。「開放」指的則是開放此間海上航道和空中通道,以和平方式解決領土與海事爭端,透過集體安全維持全球貿易生命線的暢通,並以正確方式在區域內進行基礎建設,促進區域融合和經濟成長,同時也代表著更多自由、公平和互惠的開放貿易。

雖然副助理國務卿黃之瀚的說明並未直接點名,但是意指中國在南海的軍事擴張、一帶一路的債務陷阱,乃至於設立過多市場進入障礙、強制外資企業技術轉移、侵犯智慧財產權等的諸多惡行,其實已經明若觀火。同年五月,美國國防部部長馬蒂斯(James Mattis)跟進宣布將太平洋司令部改名為印太司令部,責任範圍從太平洋、第一島鏈、南海、麻六甲海峽一路涵蓋到印度洋,也可以看出美國藉由印太戰略遏止中國往海洋擴張的企圖。美國國會之後在八月通過的《2019年度國防授權法案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019)中也在文字上附和軍方的調整,並公開宣佈與中國之間的長期戰略競爭是美國的基本要務,必須整合包含外交、經濟、情報、法規和軍事在內的綜合國力,以維護美國的國家安全。

接在軍力調整之後,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)先是於七月在美國商會「印太商務論壇」(Indo-Pacific Business Forum)上,針對亞洲新興國家的數位經濟、能源與基礎建設,宣佈總額達1.13億美元的印太戰略先期投資計畫,隨後於八月在東協外長會議上,摒棄由美國主導戰略的霸權想法,承諾將為東南亞國家提供將近三億美元的基金,尋求戰略夥伴共同參與強化海事安全、發展人道援助及維和能力、增強打擊跨國威脅等計畫,鞏固整個區域的安全合作。雖然相較於一帶一路動輒上百億美元的投資規模而言,這些數字根本是小巫見大巫,但是卻足以對印太區域的國家發出訊號,證明川普政府的印太戰略絕非是紙上談兵而已。

爭取盟邦支持印太戰略

隨著上述各項前置作業逐一完成,2017年川普總統提及的印太戰略已經變得逐漸明朗,不再只是原則性的政策宣示。一年之後的2018年,美國由副總統彭斯(Mike Pence)代表出訪亞洲,同樣要出席亞太經合會、東協高峰會和東亞高峰會,其主要目的不外乎是爭取盟邦支持美國的印太戰略。臨行之前,彭斯於十月受邀前往哈德遜研究所(Hudson Institute)發表演說,大肆批判獨裁專政的中國共產黨對人權與自由的迫害,抨擊中國各種霸權擴張、違反國際規範的侵略性行為,並且對北京當局採取不公平貿易手段,乃至於以經濟力量干預美國民主運作的方式大表不滿。這篇措辭強硬幾乎等同於「宣戰」的演說,無疑將美、中之間原本就已經打得火熱的關稅貿易戰,再次上綱到價值取向的文明衝突,顯示兩國之間的對抗將難以善了。身為美國的盟邦,一方面可以相信川普政府執行印太戰略的堅定意志,另一方面也隱約告訴盟邦,以往「經濟靠中國,國安靠美國」的日子,已經結束了。

由副總統彭斯領銜的亞洲行在十一月登場,第一站是訪問日本,日本首相安倍晉三也公開表態支持美國的印太戰略,願意為「實現印太區域經濟繁榮、自由與開放,並建立在公平貿易原則上」的目標共同努力。接下來,彭斯在新加坡舉行的東協高峰會上會晤印度總理莫迪,在言談間對印度大力支持「自由開放的印太區域合作」表達感謝之意。之後彭斯在東亞高峰會上公開宣示保障區域安全(包括陸地、海洋和數位世界)的承諾,並宣佈美國將提供六百億美元的貸款額度用於印太區域的基礎建設,提供各國在一帶一路之外的選擇。

到了最後一站亞太經合會的會場上,彭斯不但和澳洲總理莫里森(Scott Morrison)進行雙邊會談,另外也在對商業領袖們發表演說時,宣佈將與澳洲一起在主辦國巴布亞紐幾內亞重啟擴建隆布魯(Lombrum Naval Base)海軍基地的計畫,強化南太平洋的區域安全。儘管彭斯再三強調印太戰略不排除任何國家的包容性,但是當習近平在亞太經合會發表演說時指出「貿易戰不會有真正的贏家」,暗指美國貿易保護主義和單邊主義是不智之舉,並表示一帶一路並非帶有地緣政治目的的陷阱後,彭斯隨即不甘示弱回擊,引用川普總統早先在橢圓形辦公室所發表的談話:「中國多年以來佔美國便宜的日子已經結束了」,並聲明除非中國先改變其行爲,否則美國不會改變既定的政策方向,同時提醒各國不要因爲外債而喪失主權,損及自己的獨立地位。這一席對話硝煙味十足,充分顯示美國印太戰略劍指中國的用意。

總結來看,副總統彭斯這趟亞洲行已經發揮串連日、印、澳三國的效果,奠定美國印太戰略的基石。然而值得注意的是,印度人民院(下議院)和澳洲眾議院都將在2019年五月進行改選,就連日本參議院也即將在七月改選過半席次,使得日、印、澳三國現任總理能否在選後繼續執政都還是個未知數。一旦「亞洲民主安全鑽石」的三個亞洲要角都在選後換人執政的話,屆時美國的印太戰略也勢必會跟著面臨重新調整腳步的巨大壓力。

美國國會傳來的詠歎調

「亞洲民主安全鑽石」中,三個亞洲要角都是內閣制國家,只要國會改選就有可能導致政黨輪替,影響戰略規劃的方針。反之,美國是個總統制國家,這讓川普政府可以在四年任期內,按部就班完成印太戰略的佈局。話說如此,如果北京政權透過各種操作讓美國行政與立法部門步調不一致的話,也還是能相當程度化解被印太戰略圍堵的壓力,只不過除了前述《2019年度國防授權法案》之外,2018年年底從美國國會傳來的「詠歎調」,再次證明這樣的想法只不過是痴人說夢罷了。

所謂美國國會的詠歎調,指的是2018年年底通過參、眾兩院的立法程序,並在2018年最後一天由川普總統簽署生效的《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act,縮寫成ARIA時,即為詠歎調的單字)。這項法案明訂美國在印太區域的長期戰略願景,並提出針對印太區域的全方位政策規範準則,一方面等同是替行政部門的印太戰略背書,另一方面也提出檢視印太戰略執行成效的考核標準。

亞洲再保證倡議法開宗明義先言明美國的核心信念(core tenet)在印太區域面臨了哪些挑戰,其中第一項就是中國在南海非法造陸進行軍事化的行為,以及各種侵略性的經濟活動,嚴重性甚至還超越了北韓核武及彈道飛彈,或者是伊斯蘭國(ISIS)及其他國際恐怖組織在東南亞出沒所造成的威脅。之後分別就如何提升美國在印太區域的整體安全與經濟利益,倡導美式自由、民主與人權等價值提出政策指導原則。除了採取一般外交途徑尋求合作外,也將透過雙邊或多邊的經貿協議建立夥伴連結網路,並支援東協、亞太經合會和東亞高峰會等區域性的國際組織。不消說,與印太區域盟邦共同展現強大的軍事力量,當然也是實現該法案不可或缺的一大策略。

值得注意的是,美國國會最初是在2017年開始研議亞洲再保證倡議法,並分別在2018年四月和九月提出參議院及眾議院的版本。當時川普總統所屬的共和黨在參、眾兩院都擁有過半優勢,但是經過2018年十一月的期中選舉後,在野的民主黨也以54%過半的席次優勢,重新取得眾議院的主導權。由於這項法案實際完成立法的時間點是落在2018年十二月,顯示選後民主黨並未杯葛亞洲再保證倡議法的立法程序,意味著藉由印太戰略抗衡中國的立場,如今在美國已經是跨黨派的共識,受政黨輪替的影響而改弦更張的可能性,已經變得微乎其微了。

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