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美中經濟衝突對台灣的啟示

美中經濟衝突對台灣的啟示

2018三月以不公平貿易為名,課徵額外關稅,一般俗稱的美中貿易戰,不只是貿易戰而已,還延燒到科技戰、體制戰、影響戰。不可不知道的是,中國長期有計劃地剽竊美國智慧財產、盜取商業機密、強迫外資技術轉移、系統性收購美國企業等等…貿易戰只是一個開端,還涉及到中國特色經濟體制與其他自由市場國家格格不入。當然跟中國往來密切的台灣,在這一波會怎麼「選邊站」?選錯邊是否會被制裁?先了解目前美中經濟衝突過程的來龍去脈。

若貿易戰的簡單定義,是指一國採取單邊關稅制裁,而被制裁者亦透過提高關稅或其他障礙予以報復,則美中貿易戰實際上從2018年3月美國開徵鋼鋁國安關稅(232條款案),中國隨即也提高部分產品關稅後便已開打。最受外界矚目者,當然是美國認定中國對美國實施「不公平貿易」,進而針對價值2500億美元的中國製產品課徵額外關稅制裁的發展。

由於迄今美中雙方的戰場主要發生在貿易與投資領域,因而外界多以「貿易戰」形容,但實際上美中對抗早已超越貿易而進入到科技戰、體制戰甚至影響戰的層面,因此「美中經濟對抗」是更為精準的描述。由於美中在全球供應鏈的不同層級都扮演關鍵角色,經濟對抗的影響範圍當然包含台灣、日韓及歐盟等重要供應鏈夥伴。經濟影響各國甚至全球都要面對,台灣尚無需躁動,但美國發動對抗背後的考量,對台灣的啟示可能更有意義。

美中貿易談判進展

2018年底G20峰會期間,美國總統川普(Donald Trump)與中國國家主席習近平舉行了貿易戰開打後的首次會晤。在該次會面後,雙方同意進行為期90日之貿易談判,在此之前,美國將暫不將2000億美元中國商品的10%額外關稅提高至25%。前述談判期限將於3月1日屆期,在二月底的談判後,目前美國不提高加徵關稅稅率,繼續保持10%,直至美國另行通知。

為落實G20川習會90天談判共識,美中經貿官員加緊腳步,已分別在1月7至9日、1月30-31日、2月11-15日以及同月21-24日輪流在北京與華府會面談判(參見表1)。對於談判之目標,美國商務部長羅斯(Wilbur Ross)於事前已明確列出主要三點訴求,分別是:降低貿易逆差(主要是擴大採購)、要求中國進行結構改革(如IPR及市場開放)以及如何確保美中達成協議後續的落實。依據美中雙方目前所揭露之談判進展以及媒體報導,對於前述三個議題的談判進展如下:

  1. 消除貿易逆差:
    依據美國媒體報告,據知情人士透露,國營中國儲備糧管理集團有限公司(中糧)已於2月底開始準備購買合約條款,以便美中雙方達成協議時可立即開始增加對美採購。中方提案主要為每年額外進口價值300億美元的美國農產品,包括玉米,黃豆及小麥。
  2. 結構性議題:
    依據白宮聲明,美中雙方會議中對所謂結構性議題,包含強迫技術移轉、智慧財產權、網路竊盜、服務業、非關稅障礙等進行討論。同時美國也要求中國承諾穩定人民幣匯率,以避免匯率操控情形發生。按照目前雙方談判可能簽署之議題,可能包含非關稅障礙、服務業開放、強制技術移轉及強化智財權保護等幾個協定/MOU。
  3. 確保美中達成協議後續的落實:
    目前雙方對於協議落實及執行安排方式尚不明,但可能包含在特定條件未達成時,美國得以自動調升關稅等機制。
  4. 經濟結構改革:
    依據美國專業媒體報導,雙方對於「經濟結構改革」議題(economic structural reform,亦即改變國家與市場互動結構議題),包含有關SOE之定義、停止對SOE之補貼以及改善公司/SOE治理等問題上,仍有極大的歧見,並無共識。

從貿易戰走向科技戰

美國談判總署(USTR)於去年11月20日公布「301條款調查更新報告」,指出自美國於2018年3月公布「301條款調查報告」以來,中國除未曾改變其在技術移轉、竊取智慧財產權及創新技術的行為、政策及慣例之外,更在近幾個月來進一步採取諸多不合理的行動,包含繼續非法入侵美國商業網路,竊取智慧財產權及機密商業資訊(中興、華為,甚至清華大學亦有網路間諜活動)、仍延續強迫外資移轉技術的相關政策及作法,以及在2018年以不公平手段,利用中資企業對美國公司及資產進行系統性投資及收購,以此獲取尖端技術及智慧財產權,且近期投資明顯集中在矽谷等技術中心進行股權投資(venture capital investment)。報告最後指出,雖然關稅戰開始後中國已刻意淡化「中國製造2025」,但實際上仍繼續大規模實施該計畫。簡言之,關稅戰背後美方有意改變的行為,中國尚未有所回應。

但事實上,自2018年美國針對中國中興通訊公司(ZTE)先禁運後改罰款及監測案開始,美國啟動科技戰的佈局就逐漸明顯。美國國會2018年通過「外國投資風險審查現代化法案」(FIRRMA)並於8月生效後,雖然還有許多審查細則仍待進一步制定,但美國外人投資審查委員會(CFIUS)變先於去年11月10日開始實施所謂「先導措施」(pilot),列舉出27個將優先擴大外人投資事前審查機制的行業,包括:先進製造(含飛機及發動機研發與製造;機器人及零部件研發及製造;半導體及晶片研發及製造;輕量化武器、新材料及提取方法、增材製造等;人工智慧(含電腦深度學習、神經網路等);生物醫藥技術(含基因技術等)。更重要的,該先導措施規定採取「觸邊就管」的擴大適用原則,只要與這27個行業中任一個環節相關,從生產、設計乃至於組裝及開發等各環節之外資與本國企業之交易,都需在交易完成日前45日向監管機構履行通報義務。

商務部在去年10月底月初以國安為由,將中國福建晉華集成電路公司列入「出口行政監管」(Export Administrative Regulation,EAR)之出口管制實體清單,禁止美國企業對晉華進行技術與產品輸出,更於數天後以聯電公司以及福建晉華集成電路公司共謀侵害營業秘密為由,起訴了三個聯電公司的員工,並向法院請求高額罰款,迫使聯電公司迅速宣布終止與福建晉華的合作關係。同樣在十月時,美國媒體爆出美商Super Micro處理器被解放軍植入後門晶片一案開始,才讓外界嗅到不尋常的氣氛。本案中被指控使用處理器的公司(Apple, Amazon) 都是富可敵國,但除了嚴肅否認外,在興訟成性的美國竟沒有一家提告尋求天價賠償,顯得十分耐人尋味。

2018年11月,美國商務部工業安全局(Department of Commerce,Bureau of Industry and Security,BIS)也提出一份針對關鍵技術和相關產品的出口管制法案預告,其臚列出14類可能會影響美國國家安全的新興和基礎技術,以徵求公眾意見,這14類領域包括有AI技術、AI晶片、機器人、量子計算等新興發展的技術領域,該項徵求意見預計至12月19日為止,美國商務部對這些新興技術領域之出口管制具體方案雖尚未成形,但已可觀察到美國加強封鎖技術對外合作,以鞏固美國本身在科技、製造領域的技術領導地位。

科技戰反映出的體制衝突

美中雙方於2018年底G20峰會時舉行川習會,並達成進行爲期90日的貿易談判的共識。從2019年1月開始,雙方也進行了三次的談判,雙方都表示有建設性的發展。美國USTR發表之聲明指出中國保證(pledge)會向美國大量採購農產品、能源及工業品及其他服務,以積極改善美中貿易逆差問題。不過談判前美國商務部長Ross曾指出美國訴求有三個重點,一是降低貿易逆差,二是要求中國進行結構改革,三為確保美中達成協議後續的落實。對此,從美中雙方目前的談判進展觀察,最有可能達成共識者為貿易逆差之降低,但對於「結構改革」及「可驗證性的落實機制」二個問題,可能才是美中貿易衝突的關鍵,也反映出美中科技戰背後真正的美中體制衝突。

若所謂結構改革(structure reform),指的是改變經濟運行的結構,回歸市場機制,也就是經濟決定回歸私人。從這個角度觀察, 這幾年美國的質疑多次指控北京對各種經貿承諾陽奉陰違的問題,其根源都是來自中國中國特色社會主義的經濟體制下「黨、政、民」三合一之結構。畢竟國際經貿談判只拘束政府,不及於私人企業,因而在中國特色社會主義下,政府法令與措施可以100%符合國際義務與承諾,但實際上所謂私人企業繼續受黨領導指揮並做成執行國家政策的工具。

 這種現象不勝枚舉。以美國高度關切的半導體為例,美國指出於2014年成立的「國家集成電路產業投資基金」(俗稱大基金)的業務,跟政府補貼、技術移轉、扭曲競爭行為都有關聯。但按中國官方說法,大基金乃為案中國公司法成立的民營企業,既無須通知WTO,更不適用政府補貼與強制技術移轉等規則的拘束。再者,大基金只是單純基於產業發展考量進行投資,不涉入經營,也就不存在市場協調等反競爭行為。

 再以強制技術轉讓問題為例。中國人大常委會在去年12月開始審議修訂「外商投資法」,未來科技「合作」應由合資雙方談判決定,禁止地方政府及官員使用行政方式強迫外資轉移科技。但從美國角度,這恐怕只解決了一部分問題;受黨與國家指揮的私人企業仍可繼續遊走灰色空間,以併購、合資、竊取方式,取得美國不願移轉的技術。

事實上,美國在2018年WTO文件(WT/GC/W/745)中具體指出,中國主要企業都是「國家資本主義」的工具,中國除了「形式上的國有企業」(SOE)繼續主導經濟外,亦包涵受國家與黨指導之所謂「名義上之私營企業」(nominal private company),且二者行為多逸脫於WTO規範體系。該文件甚至間接認為在美國上市的阿里巴巴,都屬於表面民營、實質受黨指揮的企業,且從公家銀行獲得大量融資的資金支持。若歸納最近在世界貿易組織(WTO)等不同場合的主張,美國所指的結構改革至少包含了二種運作模式的調整,一是改變透過公營企業及受政府控制的民營企業進行的掠奪性經濟行為,二是消除隱藏在「黨─政─民」結構後的補貼與其他支持等扭曲。

然而中國認為,美國的指控是無的放矢,因為公有制與「黨─政─民」三位一體的結構,原本就是中國特色社會主義的支柱,跟美國經濟運作模式不同,因而並無按美國模式進行改革的必要。此外,這幾年中國國企改革,習近平強調「要積極發展混合所有制經濟,強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟走向」,換言之走向類似台灣「泛公股交叉持股」的結構,大規模遁入形式民營的空間,也讓問題更加複雜。至於「可驗證性的協議落實機制」與結構改革是一體兩面的問題。中國只修法不改結構,協議無法有效落實;北京說結構已改但無法加以驗證,美國擔心「具有中國特色」的改革一樣無法落實協議。

中美雙方認知南轅北轍,已觸及美國模式與中國模式的對抗,習近平於2019年初「中國改革開放40周年」的演講中,強調在中國特色社會主義道路下,要堅持「黨對一切工作的領導」,要繼續堅持「兩個毫不動搖」:先毫不動搖的鞏固和發展公有制經濟,再來毫不動搖的鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展,更指出「有著5,000多年文明史、13億多人口大國的改革」,沒有標準的教科書,也沒有自以為是的教練,因此「該改的、能改的堅決改;不該改的、不能改的堅決不改」,簡言之,美中經濟對抗絕對是一種長期抗戰。短期內,大量採購美國產品或減少對美出口仍是中國主要策略,但這種策略能緩解多少川普政府壓力,實難以判斷。

科技戰衝擊大於貿易戰

美中對抗延伸到科技領域的情勢越發明顯,且相對於貿易戰,以下的幾個原因都使得科技戰對全球、對臺灣影響可能都更為顯著。

  1. 範圍不明:
    目前除了5G外,美國已經公布了前述二份投資審查及出口管制有關之敏感或新興科技的清單,。然而這些清單是否就是美中科技戰的範圍?未來是否有變化?目前都不明確。
  2. 目的不明:
    美國啟動貿易戰的最終目的,是要中國妥協屈服?與美國合作?放棄在全球與美國競爭?目前除資安問題外,美國的目標都模糊不清。近期又傳出川普總統指出可考慮撤銷對華為的刑事控訴,但不知條件為何。
  3. 沒有談判議題:
    美中科技戰另一個衝擊所在,為目前美方均以單方措施加上協調盟友配合方式進行,沒有提出任何談判議題,也因此無法了解中國需要回應改變的方向,短期內也無法看到透過雙邊談判加以改善的空間,然而近期又傳出川普總統指出可將ZTE及華為問題包含在美中貿易談判中,但無具體談判之要求及對中方回應期待說明,使得科技戰程度及時間的衝擊力道,更加不確定。
  4. 臺灣與美中高度整合:
    相較於其他國家,臺灣在高科技領域跟美中雙方的整合程度極高,更是過去25年來台灣經濟發展的動力來源,科技戰持續進展,被牽連的程度比貿易戰更為深遠。特別是若中國製造2025被西方牽制發展受挫,可能會加大從臺灣(以及藉由臺灣)吸收人才與技術的力道。過去已有若干我國人才被中國同業挖角的案例,但近期「聯電/福建晉華」因竊取美光技術被美國聯邦檢察官起訴等案,都凸顯出一個新的模式,亦即美方對中國科技不公平竊取行為之控訴時,有臺商直接涉入。隨著科技戰繼續擴大,研判未來還會陸續有台商受牽連。

對臺灣的意涵

雖然美中已經開始密集談判,使美中貿易戰出現緩解的可能。但從近期雙方新發展來看,美中經貿對抗將逐漸進入深水區。但是維持長期抗戰的心理準備,不要有過高的期待,才是面對美中對抗變局的務實對策。

更重要的,如前所述,美中對抗延伸到科技領域的情勢愈來愈明顯,而且相對於貿易戰,美中科技戰目前看不到可以透過雙邊談判加以改善的空間,因此科技戰程度及時間的衝擊力道,將會比貿易戰更加嚴峻。各界也在猜測美國出招的下一個戰場何在,誰將是下一個中興通訊或華為?

此外,2018年11月底史丹佛大學胡佛研究所及「亞洲協會」聯名發表了名為「中國影響及美國利益:提高建設性警覺心」的報告,指出中國大陸正在利用美國的開放性,以史無前例的方式,透過「黨─政─民」三合一架構,有計畫地加速對美國投射其影響力。報告指出,中國影響力滲透計畫的對象,包含了美國政壇、大學、智庫、商界、媒體、華人社群以及科技圈,然而美國對此發展缺乏足夠的認識與警覺。這份報告的重要性不僅在於內容,更在於參與者不但跨越兩黨,還有許多過去力主「對話接觸」政策的中國專家。因而由他們口中提出這樣的警告,反映出美國對中國的戒心,已經在意見領袖圈形成共識,而非只是少數鷹派的觀點。其次,警告所涵蓋的面向如此廣泛,每一個面向都可能成為下一個衝突點所在。

面對美中全面對抗造成的挑戰,不是僅有台灣需要承受;日韓乃至於亞太各國某種程度也都要面對。不過千萬不能低估後座力。須知35年前台灣與韓國的高科技產業開始起飛,跟美日當時的貿易戰有直接關聯,換言之,大國的經濟對抗,是會導致整個產業結構消長變遷的結果。台美沒有貿易戰問題,但高科技卻可能被流彈擊中。短期內結構不易調整,但建議政府至少先盤點高科技領域「美台中」錯綜複雜的網絡關係,至少可先研判短期地雷所在,才能讓選邊策略以及長期避險作為的決策擺脫選舉考量或被民粹綁架,而更有根據及説服力。

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