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貿易戰中較受忽略的一塊:嚴審外來投資

貿易戰中較受忽略的一塊:嚴審外來投資

美中衝突不只是貿易戰。2018年中在兩黨議員壓倒性支持下,《外國投資風險評估現代化法》獲得通過,將擴大美國外國投資委員會的職權,嚴審外國投資。其中也包含智財權移轉、擴大「國家安全」的意義、由自願申報改為強制申報。相當值得處於中國威脅、滲透之下的台灣思考與借鏡。

美中貿易戰所關切的,不只是貿易逆差、未來全球製造中心、對關鍵科技的掌控、市場爭奪等面向。美國對中國所展開,其他各國跟進的行動,同樣也關於全球自由貿易的體質(國家資本披上民間企業外衣),以及規則的制訂權(中國企圖改變現有國際規則),乃至體制之爭,包含對中國整體戰略的檢討,由過去的抱著民主演變期望的交往政策,提升為戰略對手關係。證據顯示,美國目前對中國的強硬政策,不但在其國內具有超越黨派的基礎,預期也將會維持相當長的期間,不會因為在一兩個議題上達到暫行協議而中止。

對美中貿易戰的討論中,較少為人所注意的,是美國修改國內法,強化對外來投資的審查。2018年6、7月間,在兩黨議員壓倒性支持下,《外國投資風險評估現代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA)分別在眾議院與參議院獲得通過,8月由川普總統簽署成為法律,將擴大美國外國投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)的職權,嚴審外國投資。該法雖未指明中國,但一切跡象皆顯示,此一新法係針對中國資本藉投資、合資經營、乃至併購,進入其國內,所引發的國家安全疑慮,所作的因應措施。

在台灣各界對政府審查中資進入台灣,造成挾龐大資本不公平競爭、破壞市場秩序,改變社會與商業生態,乃至導致言論自我審查等問題缺乏有效把關的此時,美國的修法與經驗值得我們進一步了解。

擴大審查權限,積極保護國內企業與技術

FIRRMA的第一個特點,是藉由擴大CFIUS的職權,嚴審外資。CFIUS的主要任務,是審查外來資本的投資、合資、與併購等行為,防止外國人控制美國企業,導致本國高科技技術外流,危及國家經濟與軍事安全。

在原本的法律下,CFIUS主要審查會導致外國控制「美國商業」(American business)並會威脅到美國國家安全的交易。亦即,僅針對外國人或公司取得美國公司控制權的個案,並無強制審查權能僅依賴自願性申報,而且甚少以國家安全為由阻擋企業之投資或併購,頂多要求在交易內容上做出調整。而CFIUS所審查的「國家安全」事由,僅限於核心事項,例如涉及武器或軍事用品供給,或軍民兩用科技與製造,例如電信業或能源業的相關產品。

隨著近年來中資在世界各國併購擁有尖端科技的公司,以取得技術,美國的投資審查對公司併購案加強其管制。同時,為了迴避CFIUS的審查,許多個案避走併購路徑,而改採例如合資經營(joint venture)的形式。這種情況引起美國各界對於企業出賣科技的警戒。同時,隨著中國祭出「中國製造2025」的計畫,各界對於中國藉投資與併購取得尖端科技,以取得競爭優勢的狀況,憂心忡忡。

2018年生效的FIRRMA,最大的特點即在於在擴張了CFIUS的審查權限。相較於舊法將審查侷限於外國人或公司取得美國公司控制權的情形,FIRRMA將審查擴張到「對關鍵科技公司所進行的任何非被動性投資」。至於什麼是「關鍵科技公司」(critical technology company),則授權主管機關以命令訂之。

具體而言,新法FIRRMA的「涵蓋交易」(covered transactions)擴及:

  1. 特定房地產交易:對於位於或臨近機敏美國政府機構的房地產,外國投資人以購買、租賃或取得用益權的方式所作的投資,無論該交易是否涉及收購美國商業。
  2. 其他非被動投資:除以取得具投票權股權以外,任何使外國投資人取得對美國企業、股東或公司經營人所持有,非公開的技術資訊、非關聯的美國關鍵技術或基礎設施公司的投資;或
  3. 外國投資人與投資美國商業相關的權利變化:如果該權利變化可能會導致外國對美國業務的控制,或者導致外國對於非關聯的美國關鍵技術或基礎設施公司的控制。

投資以外,還對智財權移轉進行審查

如前所述,傳統的投資審查僅限於對美國商業取得控制權的個案。新法FIRRMA下,CFIUS有權審查並拒絕美國科技公司將智慧財產權移轉給外國公司的任何安排。在舊法下,CFIUS有權衡量某項交易是否於影響美國國家安全的事務上,對美國在國際上的科技領先地位,產生影響。新法對此一原則規定,更進一步例示擴充:規定CFIUS有權衡量「包括特定交易是否可能減低美國,相對於任何其他受關切國家,之科技與工業優勢。此處所謂的「受關切國家」,係指對美國產生重大安全風險的國家。

擴大「國家安全」的意義

經由擴大主管機關CFIUS的審查權限,包括擴及至智慧財產權移轉,新法FIRRMA對於外國投資審查的機制中,影響「國家安全」的定義,由傳統上的狹義國家安全,例如國防安全事項,擴張到所有涉及科技與工業競爭優勢的事項。同時,也授權CFIUS考慮整個產業或行業,來評估「近期在某一基礎設施、能源資產、關鍵材料或核心技術領域,外國投資人交易的累積市場份額或模式對國家安全的潛在影響。」

因應中國的併購攻勢,美國也不斷出現顧及整體產業的呼聲。在國會審查時,民主黨的議員即提出中國收購在美國的電影放映產業,所可能帶來的依電影內容,進行言論審查或自我審查的隱憂:「讓中國通過控制美國媒體來控制美國人的思想是一個錯誤,我們也許可以通過這個法案來糾正這個錯誤。」

這些發展顯示,對於可能影響「國家安全」的商業投資或併購,在美國所通過的新法FIRRMA中,不再任由市場競逐加以決定,而是要求行政部門積極性的介入,以保護美國的利益與競爭優勢。而保護的範圍,由典型的「國家安全」事項,擴張到科技與智慧財產權的掌控,乃至產業的整體發展。

由自願申報改為強制申報

在審查程序方面,新法FIRRMA改變了以往的自願申報制度,而要求外國政府有重大利益的特定交易,必須報經主管機關始得進行。同時,新法也授權主管機關CFIUS得針對其他涉及「關鍵科技」(critical technology)的交易,要求強制申報與審查。對於審查時限,新法也給CFIUS更長的期限。

其他國家或地區

眾所週知,澳大利亞已對外國滲透訂立法律,包含將為外國竊取工業情報定為犯罪行為。2019年2月14日,歐洲議會也第一個通過防止外國直接投資威脅國家安全的法律,嚴加審視境外投資與併購,以保護水、運輸、通訊和科技等歐盟產業,其中科技業包含半導體、人工智慧(AI)和機器人技術。該法規定,外國投資案涉及公共秩序或安全時,歐盟國家必須依法定格式,將相關資訊提供其他成員國,以利資訊透明與會員國之間的合作。於三分之一以上歐盟成員表達對特定外資的憂慮,並要求歐盟國家進行合作時,歐盟執委會得審查開始審查過濾交易行為,其中關鍵部門的名單,包括航空航太領域、健康產業、奈米技術、媒體、電池、食品供應等。該法律將於2020年10月生效。

值得台灣借鏡

在台灣的情形,各界對於中國資本進入台灣,一直有相當高的疑慮。對照中國對台灣的安全威脅,不難理解。

雖然主管機關經常重申,必定對中資嚴加審查,也循其他各國的例子,在投審會中納入國安官員,以將國家安全的視角,帶入投資審查中,但實際成效如何,仍待觀察。

近來,民間團體不斷呼籲政府,對於中資對台灣各產業的收購,加強審查的密度。例如防堵于品海的南海控股集團,收購台灣的電影放映產業,以免引發言論審查,扼殺創作自由,甚至威脅影藝人員的生計,並呼籲訂定《中資來台投資條例》。相較本文所引介的其他國家立法,以及其中的廣泛授權與對外資進入市場的敏感度,公民團體的要求不算過份。對照其他國家的警覺與強化的行動,在這部分,台灣政府似乎還有很大的努力空間。

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