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從現行法律探討防諜網的密度

從現行法律探討防諜網的密度

曾經誓言消滅萬惡共匪的革命軍人,有人搖身一變而成共諜,他們不知道自己的行為是犯罪嗎?某些台商為了金錢誘惑就出賣國家,他們內心沒有掂過輕重嗎?也許有,也可能沒有,或許罪刑的嚇阻力不夠,所以讓他們產生鋌而走險的僥倖心態。
台灣不是沒有防治間諜的法律,而是處罰間諜的法律未必適用共諜,至於處罰的強度能不能遏阻叛國行為,也應該通盤檢討。

面對中國的全方位滲透,台灣各層面都有被介入的跡象,2018年調查局就偵破共諜174人,潛伏者更不計其數。尤其退役軍人涉案層出不窮,不但曾任前副總統隨扈的退役軍官淪為共諜,更有馬祖防衛指揮部現役副指揮官涉案,情況相當嚴重。

去年,美國「共產主義受害者紀念基金會」(Victims of Communism Memorial)研究員馬提斯(Peter Mattis)指出,台灣已成為中國共產黨採用新方法和新科技的實驗室,不管誰當總統,中國在台灣的地下活動都沒停過。嚴重的是,台灣無法遏止共諜竊取武器參數,已間接造成美國對台軍售的疑慮。

面對嚴峻情勢的台灣,與中國的法律定位卻曖昧不清,導致共諜案的處理橫生障礙,加上刑度太低,嚇阻效果有限。雖然2016年立法院修正《陸海空軍軍官士官服役條例》,只要軍人服役期間涉及間諜或洩密罪被判處有期徒刑,就會喪失領取退休俸的資格,但一般人民涉入共諜案也越來越多,顯示其他法律也應該修訂。

間諜行為對國家安全的影響甚鉅,各國懲罰都不輕,甚至判處死刑。
相對於其他國家,台灣法律對共諜能不能產生防護作用?以下就逐一檢視現行法律體系。

憲法是所有問題的根源

《中華民國憲法》公布於1947年1月1日,當時中央政府位於南京,領土範圍包括全中國。中華人民共和國成立後,國民黨仍堅稱擁有中國主權,後來李登輝政府開始修憲,透過精省、廢國大來落實本土化;但依法理,《中華民國憲法增修條文》仍然是中華民國政府因應統一前採行的過渡性措施。

再來是《台灣地區與大陸地區關係條例》(簡稱《兩岸關係條例》),第1條承襲憲法增修條文的意旨,開宗名義就指出「國家統一前」,在這個前提下,「兩岸事務」基本上是在處理一個國家內部兩個地區的往來事務,即便台灣與中國擁有各自的統治領域、法域、關稅領域、國民,以及對外交往的能力,但是中華民國和中華人民共和國在法律上都不把對方看成一個國家,也是無奈的事實。

刑法涵蓋範圍廣,但「外患罪」不適用「大陸地區」。

《刑法》第100條「內亂罪」的定義是「意圖破壞國體,竊據國土,或以非法之方法變更國憲,顛覆政府,而以強暴或脅迫著手實行者」。戒嚴時期,內亂罪的構成要件沒有「強暴或脅迫」,許多人因言論獲罪,成為惡法。

話說回來,如果中國是中華民國法律上的「大陸地區」,那麼中華人民共和國推翻中華民國的行為,就是「破壞國體,竊據國土,以非法之方法變更國憲,顛覆政府,而以強暴或脅迫著手實行」的既遂犯,屬於內亂罪的訴追對象,但是1990年終止動員戡亂時期,中華民國政府早就沒有動作。

至於「外患罪」,《刑法》從103條到115條列出各種態樣,幾乎涵蓋叛國罪的犯罪類型,刑度依犯罪程度的輕重,從一年以上有期徒刑到無期徒刑、死刑,罪刑安排也很合理。共諜若能依照外患罪章來處理,應該可以收到嚇阻效果;不過,問題就出在中國並非法律上的「外國」,從而產生空有法律卻無法適用的現象。

至於《陸海空軍刑法》針對洩漏或交付軍事上應秘密的文書、圖畫、消息、電磁紀錄或物品者,處罰比《刑法》重,如果洩漏或交付軍事機密,最重會被判處死刑。但是行為主體是軍人,非現役軍人只能在戰時適用部份規定。

所以,一般人的行為還是要回到《刑法》來處理。但是,共諜無法適用外患罪不是法律本身的疏漏,而是憲政體制一路下來的國家定位問題,如果要在不更動憲法的前提下處理這個問題,就必須透過立法技術來調和。

王定宇在2017年提出《刑法》第10條修正案,就是要處理這個問題。他認為,現行《陸海空軍刑法》第10條將「敵人」定義為「與中華民國交戰或武力對峙之國家或團體」,既然這個定義可以用來處理現役軍人違反效忠國家義務罪,又能避免國家定位的爭議,所以參考《陸海空軍刑法》來修改《刑法》。

他在刑法第10條增列第5項:「稱敵人者,謂與中華民國交戰或武力對峙之國家、政治實體或團體。對中華民國軍事威脅者亦同。」他指出,為避免「敵人」概念過於模糊或空泛,導致人民動輒得咎,所以把範圍限定在與中華民國交戰或武力對抗的國家或團體。

此外,王定宇還針對「外患罪章」另提《刑法》修正案,例如第103條第1項增列「敵人」一詞,變成「通謀外國或敵人或其派遣之人,意圖使該國或他國對於中華民國開戰端者,處死刑或無期徒刑。」其他條文稱敵「國」者,都修改為敵「人」。

如此一來,只要符合「敵人」定義,就能適用刑法「外患罪」相關規定。他的提案已完成委員會審查,若有機會三讀,相信可以補足現行法律處罰共諜的缺漏。

但審查過程中,司法院和法務部都提出保留意見,認為現行法律已能論處危害國家安全或洩密等行為,只是罰則太輕;而且,一個法律條文內出現「敵國」、「敵人」、「該國」等文字,可能會產生矛盾。

平心而論,主管機關站在專業角度提出質疑,避免未來適用上滋生疑義,其實無可厚非,但政府若有心提高共諜案的處罰,就應該共同思考如何透過立法技術來化解矛盾。

國家安全法可以處理共諜,但刑責偏輕。

《國家安全法》規定,人民不得為外國或大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構或其設立、指定機構或委託的民間團體刺探、蒐集、交付或傳遞關於公務上應秘密的文書、圖畫、消息或物品,或發展組織。違法者,會被處五年以下有期徒刑或拘役,得併科新台幣一百萬元以下罰金。

《國家安全法》將大陸地區與外國並列,只要從事符合國安法構成要件的行為,就要受到處罰。基本上,《國家安全法》已將共諜納入規範,只是刑度不高(五年以下),難收懲治之效。

立法院的《國家安全法》修正案,除了處理山地管制的問題外,就是防諜,有林俊憲、陳其邁、王定宇、劉世芳等立委提案,經過2017年11月15日和去年4月9日內政委員會審查,已完成初審,協商結論如下:

一、第5條之1保留

   針對洩漏或交付關於國防應秘密之文書、圖畫、消息或物品於外國或其派遣之人者,王定宇主張處三年以上十年以下有期徒刑,得併科新臺幣六百萬元以下罰金。林俊憲則區分外國與中國,為外國蒐集情資或發展組織,處三年以上十年以下有期徒刑或拘役,得併科新臺幣一百萬元以下罰金。為大陸地區蒐集情資或發展組織,處三年以上十五年以下有期徒刑或拘役,得併科二百萬元以下罰金。但法務部及國民黨都認為處罰過重。

二、修正第2條之1文字

   人民不得為恐怖組織、外國或大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構或其設立、指定、委託之機構、民間團體、個人刺探、收集、洩漏或交付關於公務上應秘密之文書、圖書、消息、物品或電磁紀錄或發展組織。

三、第5條之2,第3項刪除「係刑法瀆職罪章」以及「且同時宣告褫奪公權者」,其餘照委員陳其邁等提案修正通過。

因為朝野對提高刑度的看法仍有落差,如果想通過《國家安全法》修正案,看來還要加把勁,才能對共諜增加嚇阻力。

國家情報工作法的處理範圍有限

現行法律中,直接規範間諜行為的就是《國家情報工作法》,第3條針對「間諜行為」賦予明確定義,是「指為外國勢力、境外敵對勢力或其工作人員對本國從事情報工作而刺探、收集、洩漏或交付資訊者」。

《國家情報工作法》對於間諜行為、反間諜作為和處罰規定已相當完整,例如從事間諜行為而洩漏或交付情報來源、管道或組織及有關情報人員與情報協助人員身分、行動或安全管制之資訊於外國勢力、境外敵對勢力或其工作人員者,處七年以上有期徒刑,刑度也算合理。但基於立法宗旨,這部法律是以保護我國情報工作安全為主體,規範對象不能過度擴張。

待審法案中,《國家情報工作法》有五案,其中三案是處理組織再造,至於蔡適應提出的第30條之1修正案是處理間諜行為,他認為外國勢力及境外敵對勢力對我國情蒐行為日趨增加,為嚇阻相關犯行,並確保我情報人員及情報來源管道的安全,分別將刑度從七年以上、三年以上十年以下,提高到十年以上、七年以上有期徒刑。

另外,羅致政在2019年3月15日的最新提案,強調安全查核的重要性,主張情報機關在情報人員任用考試的第一試錄取後,就要對應試人員進行安全查核。另外,針對退(離)職未滿一年的情報人員或情報協助人員,如果從事間諜行為而有刺探、收集、洩漏或交付的犯罪行為,應該加重其刑至二分之一。


國家機密保護法是本會期優先法案

各國都有保護國家機密的法令,美國是依總統命令,如Executive Order 13526,日本有《特定秘密保護法》,英國、加拿大有《公務秘密法》,至於德國違反保護國家機密的行為,主要規定在《刑法》分則第2章的「叛國及危害外部安全的犯罪」,以及其他維護秘密的法令。法國重視國防秘密,禁止散布和取得與國防有關的工程、物品、文書、情報、情報通信網、情報處理的資料或檔案,處罰也很嚴格。

反觀台灣,雖然經常發生軍人或公務員替中國竊取情資的案件,但罰則太輕,現行《國家機密保護法》第22條規定,洩漏或交付依法核定的國家機密,處一年以上七年以下有期徒刑,實際判刑往往只有兩三年,無法收到嚇阻效果。

目前,執政黨已將《國家機密保護法》修正案列為本會期必須優先處理的「保台法案」,立法院有行政院、呂孫綾、姚文智、陳明文、羅致政、劉世芳、時代力量等修正案。2018年3月14日,立法院司法及法制委員會初審通過《國家機密保護法》部分條文修正草案,修正重點如下:

一、涉密人員出境管制

現行條文規定涉密人員出境管制期間為三年,國家機密核定機關得視情形縮短或延長之。初審通過條文規定最長延長三年,以一次為限。

二、洩密對象包括外國及大陸、港澳地區

現行條文只有洩漏或交付的行為態樣,沒有指涉對象,初審條文則涵蓋外國、中港澳、境外敵對勢力或其派遣之人。

三、違反核密前保密措施規定

現行條文處五年以下有期徒刑,初審條文處一年以上七年以下有期徒刑。

四、刺探或收集國家機密

將原來的五年以下有期徒刑,提高為一年以上七年以下有期徒刑。

五、加重刑度

洩漏、交付、刺探、收集屬絕對機密或擬訂等級屬絕對機密的事項,加重其刑至二分之一。

去年三月通過初審後,立法院上會期已將管制涉密人員赴中國的法案列為優先法案,但沒有進展。這會期再度列為優先法案,如果完成三讀,國民黨卸任官員馬上會面臨延長管制期限的問題,朝野勢必針鋒相對。

因應情勢發展,隨時調整規範內容

針對防諜的法律體系進行掃描後可以了解,雖然現行法律有處罰共諜的防護網,但不是太疏,就是抓了不久又放出去,或者防護網和撈捕對象處在兩個不同時空,想撈也撈不到。針對這個問題,唯有盤整現行法律的疏漏,進行全面性的修訂才能解決。

最近西方國家針對反間諜的立法作為,就是澳洲2018年6月通過的《國家安全法修正案》(National Security Legislation Amendment(Espionage and Foreign Interference) Bill 2018)。這次包裹性修法大幅強化防範間諜的法律,包括刑法、選舉法、公民法、移民法等法律都一併處理,除了在刑法中增加間諜罪的類型和處罰,並提高洩密罪的刑度,而且犯罪主體除了自然人,還納入團體,也就是說,政黨也可能觸犯間諜罪。另外,也增加外國干預澳洲政治的行為態樣、損害關鍵基礎設施、資訊保密、竊取商業機密等規定。未來,外國勢力干預澳洲政治或破壞關鍵基礎設施,可能會面臨最高二十年的刑罰。

從各國立法例來看,防治間諜的法律有的制定專法,有的散見於刑法、機密保護、國家安全等相關法律,但隨著科技發展,間諜危害國家安全、竊取情資的管道和行為相當多樣化,只有《反間諜法》未必能畢其功於一役,重點是行政部門和國會對國家安全與敵我意識要有高度共識,並因應最新情勢不斷修訂法律,才能收到規範效果。

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