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《兩岸關係條例》修法重點評析

《兩岸關係條例》修法重點評析

國軍共軍都是中國軍、三十二名退休將領到中國聽習近平演說、台灣青年為了賺錢不介意領居住證當中國人,這些現象都是中國統戰台灣的現在進行式,雖然輿論砲聲隆隆,但法案還躺在國會,等待立委諸公為台灣心防構堤築壩。

第九屆立法院進入第七會期,行政院與民進黨立法院黨團2月18日召開行政立法協調會報,敲定47項優先法案,針對兩岸事務,把重點鎖定在兩岸和平協議監督機制、規範申領中國居住證、管制退休高官赴中等議題,這些規範都涉及《台灣地區與大陸地區人民關係條例》(下稱《兩岸關係條例》)的修正,層面很廣,必須全盤觀照,才能做好控管。

目前待審的《兩岸關係條例》修正案總共有49案,委員會審峻有10案,委員會審議中有6案,委員會待審有33案;根據議題的時效性,修法內容可分為現職及退離職公務員的赴中管理機制、持有中國居住證的管理、投資行為的規範、從事兩岸事務的旋轉門條款等四大重點。

目前修正案中,還包括保障中國籍人士的權益,例如中生納入健保、保護中國異議人士、中國配偶居留年限調整與外配一致、放寬中國人參加專門職業及技術人員考試的限制、台灣人民收養配偶的中國子女等;此外,也有刪除第1條「國家統一前」的文字、保護台灣技術專利、處理兩岸事務適用行政程序法、避免雙重課稅等修正案,礙於篇幅,本文不擬論述。

以下,就針對忠誠義務、居住證、投資行為、旋轉門,以及兩岸協議交付公投等議題進行探討,文中指涉中國的用語仍依各草案採用「大陸地區」的法律文字,以方便對照。

一、強化現職及退離職公務員赴中管理機制

(一)禁止參加中國黨政軍和統戰活動

近年來,許多退休官員和退役將領前往中國參加官方活動,涉及違反忠誠義務的問題,行政院和立法委員都已提出《兩岸關係條例》修正案,有意加以規範。

民進黨是執政黨,法案版本原則上以行政院為準。行政院主張,曾經擔任國防、外交、大陸事務或與國家安全相關機關的政務副首長或中將以上人員,或是情報機關首長,都不得參與大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關(構)、團體在大陸地區所舉辦,由大陸地區領導人主持的慶典或活動。

違反規定的人,可以按情節輕重停止部份月退俸,情節重大的話,甚至可以剝奪月退俸;已經領取的人,則可以追回。對於沒有月退俸的違規者,最高可處五百萬元罰鍰。

立委提案部份,鄭寶清版本規定「合作行為」包括參與大陸地區任何以統戰為目的的紀念活動;違反規定的人,喪失領受退休金和相關給與的權利。但「統戰活動」是不確定法律概念,所以行政院列舉主辦者和活動型態的立法方式,還是比較明確。

針對違法行為,王定宇版本是以國家認同或基本忠誠度、對台統戰工作、有妨害國家安全或利益之虞等事項做為判斷依據,對於違規的人,依照違犯程度逐步提高處罰強度,第一次給予警告,再犯者,減少領受月退俸百分之五十,第三次觸法,則喪失領受退休金和相關給與的權利。

徐永明版本和陳其邁版本都認為退離職人員與中國黨、政、軍機構或團體有合作行為,應該停止他們領受退休金和相關給與的權利。徐永明針對違法者,除了處以最高五百萬元的罰鍰,也要追回獎章或勳章。

從立法政策來看,以行政院版本較完整,其他立委針對行政院不足之處提出個別意見,也值得參採。再從立法技術來看,王定宇版本依違犯情節的輕重程度逐步提升處罰強度,避免對首度、非故意的違失者處以過重處罰,不失為逐漸提高警告效果的處理方式,可做為制定罰則的範本。

(二)管制及審查

行政院版本主張,如果發生重大突發事件、影響台灣地區重大利益或對兩岸互動有重大危害的情況,立法院可以決議要求行政院公告在一定期間內,對台灣地區人民進入大陸地區,採行禁止、限制或其他必要處置。

這項規定原來放在《台灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法》,屬於行政命令,行政院有意把它提升到法律位階,立意雖然良善,但它的規範功能將隨著立法院的政黨席次而呈現不穩定狀態,例如泛藍勢力佔國會多數時,就算兩岸發生重大突發事故,立法院也未必會採取禁止或限制措施。

話說回來,根據憲法63條,立法院本來就有議決國家重要事項的權力,這項規定放在法律或行政命令,其實不會影響國會的固有權限。

理想的立法政策應該儘量排除政治立場對個案的影響,可以先列舉重大突發事件、影響台灣地區重大利益或對兩岸互動有重大危害的事態,再以「其他重大事件」的法律文字概括未列舉事項,並依照嚴重程度區分等級,採取相應的警示、限制或禁止措施。如此一來,就能課予行政機關採取必要作為的義務,例如授權行政命令列舉中國對台灣近海發射飛彈屬最高級事態,可暫停人民往來。

所以,只要行為態樣明確化,未來重大事態一旦符合法令所列舉的情況,行政機關就應該啟動管控機制。

另外,林俊憲版本認為,現行《兩岸關係條例》第9條的「審查會」是由內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會組成,這些單位很難知悉各單位涉及的機密程度,也不容易由人民監督審查結果,所以把審查會改由立法院組成,避免行政單位恣意變動許可與否和管制期間。

根據林俊憲的設計,立法院組成的審查會,置審查委員十三人,由各黨團依照院會席次的比例分配,但每一黨團至少一人,每個月至少開會一次。不過,審查會若改由立法院組成,將涉及黨派及政治立場,審查過程難免產生意識型態的對立;更何況,改隸立法院的審查會是否擁有國安局和法務部對國家安全和機密業務的衡判能力?也值得探究。

針對這個問題,與其把審查會從行政部門轉移到立法部門,不如強化現有審查機制,在《台灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法》中列舉審查事項和准駁依據,例如科技部退休官員前往中國參加以招募台灣高科技人才為目的的會議,審查會就可以否准。所以,只要把規範事項和審查規則定清楚,審查會放在行政機關一樣可以發揮正常功能。

(三)管制年限

行政院版本規定退離職滿15年,才能解除《兩岸關係條例》參加中國相關活動的規範;也就是說,管制期限長達15年。而且,涉及重要國家安全、利益或機密業務者,就算管制期滿,要前往中國仍應申報。這個規定如果通過,許多國民黨卸任官員到中國從事交流活動就會受到較久限制,當然不會同意。

立委提案部份,劉世芳針對不同身分的退離職人員而設定不同管制年限,依各類人員從事業務的機敏性進行分類,有客觀性;對於被規範者來說,因本身從事機敏工作而受到較久規範,心理上也能接受。

洪宗熠版本則認為退離職人員若為機關首長,管制期間的增減應由內政部會同相關機關審定,亦即提高機關首長管制期限的審查位階。至於賴瑞隆版本,則將退休涉密人員的管制期限從3年延長到6年。

(四)卸任正、副元首特別規範

羅致政版本針對卸任正、副元首另立規範,規定卸任正、副元首應向現任總統報備後,才能前往中國。也就是說,如果卸任元首和現任元首同屬一個政黨,原則上不會發生扞格,但若分屬不同政黨,就可能產生對立,例如馬英九有意訪問中國,不論蔡英文同意與否,都會產生不同的政治效應。

版本規範對象及管制期限規範行為申請及必要處置違法者的處罰
行政院1.曾任國防、外交、大陸事務或與國家安全相關機關之政務副首長或中將以上人員,或情報機關首長。2.曾任以上職務者,管制15年。1.參與大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關(構)、團體在大陸地區所舉辦,由大陸地區領導人主持之慶典或活動。2.雖非大陸地區領導人主持的慶典或活動,但有妨害國家尊嚴之行為。1.列管期滿後,原服務機關得限其進入大陸地區前及返台後,仍應申報。2.有重大突發事件等情形,經立法院議決由行政院公告於一定期間內,對台灣地區人民進入大陸地區,採行禁止、限制或其他必要處置。1.本條列舉職務者:停止領受五年月退10%至100%,情節重大者剝奪月退;已支領者追回。無月退者,處50萬元以上500萬元以下罰鍰。2.其他人員,停止領受五年月退10%至50%,情節重大者剝奪月退;已支領者追回。無月退者,處20萬元以上100萬元以下罰鍰。
鄭寶清「合作行為」包括參與大陸地區以統戰為目的所為之任何形式之紀念活動。喪失領受月退權利
王定宇參加大陸地區黨務、軍事、行政或其政治性機關(構)、團體相關且涉及以下事項者:1.國家認同或基本忠誠度。2.對台統戰工作。3.有妨害國家安全或利益之虞。第一次警告;再犯者減少領受月退50%;三犯喪失領受月退權利。
徐永明1.處30萬元以上500萬元以下罰鍰,得按次連續處罰。2.停止領受月退權利。3.追回獎章、勳章。
李俊俋停止領受月退權利,至原因消滅時恢復。
陳其邁1.處100萬元以上500萬元以下罰鍰。2.未申報者,處10萬元以上500萬元以下罰鍰。3.侵害國家主權或損及國家尊嚴,停止領受月退權利。
劉世芳應申請之人員:1.少將以上退離職軍職人員。2.政務人員退離職未滿3年。3.直轄市長、縣(市)長退離職未滿3年。4.國防、情治相關機關從事涉及國家機密業務之人員退離職未滿12年。5.外交、科技、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務之人員退離職未滿6年。處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。
洪宗熠管制期間,得依所涉國家機密及業務性質增減。退離職人員若為機關首長,其期間增減由內政部會同相關機關審定,報行政院核定。
賴瑞隆延長退休涉密人員管制期限,由3年延長至6年。退離職人員未滿6年,進入大陸地區前要申請。
林俊憲審查卸任官員前往大陸地區的審查會改由立法院組成。
羅致政卸任正副元首應於前往大陸地區1個月前,向現任總統報備。

(張葆源製表)
註:
1.本表所列法律文字如「月退」係依製表需要加以簡化,原條文係「月退休(職、伍)及相關給與」,其他簡化文字亦同。
2.本表所列罰鍰單位為新台幣。

二、違法到中國任職和申領居住證的規範

 (一)違法到中國任職

針對台灣人到中國擔任黨政職務的情形,雖然現行兩岸關係條例已有規範,但接連爆出盧麗安、凌友詩自甘扮演中國的統戰工具後,近來又有領取中國身分證的邵子平被移民署註銷戶籍,他認為健保等權益受到侵犯,揚言提出告訴。

由於法律規定不夠周延,立委段宜康在4月9日提出第33條修正案,前往中國擔任黨政軍職務的台灣人民,將會喪失台灣地區人民身分,以及選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他因戶籍所衍生的相關權利,並由戶政機關註銷台灣地區的戶籍登記;但因為台灣人民身分所負的責任和義務,不因而喪失或免除。

所以,戶籍一旦被註銷,伴隨戶籍而來的權利也跟著消失,想腳踏兩條船的人就不得不三思而後行了。

 (二)申領居住證

中國從2018年9月1日起開始發放港澳台居住證,其正式名稱是「中華人民共和國港澳居民居住證」和「中華人民共和國台灣居民居住證」;無庸贅言,中國政府就是站在內國法的角度在處理台灣人的身分問題。根據去年中國國台辦發言人安峰山的說法,從開放申請的十日內就有2.2萬名台灣人申請居住證,不論他的說法是否屬實,但只要有台灣人申請,後續問題就會跟著冒出來。

今年2月18日,行政院和立法院民進黨團在行政立法協調會報達成共識,針對持有中國居住證的台灣人,除了要求他們向政府報備,未來除非放棄一定時間,否則不能參加任何公職選舉,或者擔任軍人、公務員、各級公立學校教師、國營事業人員。另外,對於曾任職機敏機關的人,規範會更嚴格。

有關這個共識,行政院還在研議階段,尚未提出法案,目前立法院已有李俊俋和時代力量兩個提案。李俊俋版本針對退休軍公教及公營事業機關(構)人員,在持有中國居住證期間,將停止他們的月退俸。

時代力量則主張,中國將台灣公民視同中華人民共和國國民進行管理,虛化我國主權,對國家安全造成重大危害。所以,時代力量更積極,主張台灣人如果在大陸地區設有戶籍、領用大陸地區護照或港澳台居民居住證者,將會喪失台灣人民身分和公民權,立法態度嚴格。

以上兩個版本,一個側重規範退休軍公教,另一個針對一般人民,至於行政院的主張,目前還沒提案。

不論立法方向如何,類似問題的處理已刻不容緩,因為居住證具有等同港澳居民的內國法性質,不論是受領國家月退的人員或一般人民,如果沒有適度規範,中國可能得寸進尺,祭出下一波攻勢,屆時台灣政府將進退失據。但持有居住證的台灣人因工作、求學或生活所需,部份人或有不得已的苦衷,從而在立法技術上應寬嚴並濟,才不會迫使台灣人民陷入被兩岸政府夾擊的難處。

版本規範對象規範方式
李俊俋支領各種月退之退休軍公教及公營事業機關(構)人員自申辦大陸地區居住證之日起,停止領受退休給與,俟放棄大陸地區居住證件後,始得恢復。退休給與如有溢領,應依法追繳。
時代力量台灣地區人民1.違反規定在大陸地區設有戶籍、領用大陸地區護照或港澳台居民居住證者,除經有關機關認有特殊考量必要外,喪失台灣地區人民身分及其在台灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在台灣地區設有戶籍所衍生相關權利,並由戶政機關註銷其台灣地區之戶籍登記;但其因台灣地區人民身分所負之責任及義務,不因而喪失或免除。2.喪失臺灣地區人民身分者,嗣後註銷大陸地區戶籍、放棄持用大陸地區護照或港澳台居民居住證,得向內政部申請許可回復臺灣地區人民身分,並返回臺灣地區定居。3.有申報義務。違法者處6千元以上3萬元以下罰鍰。
行政院(尚未提案)台灣地區人民1.領有居住證者,禁止擔任軍公教、國營事業人員、參選公職。2.放棄居住證滿五年,始能恢復權利。3.有申報義務。逾期申報處1-5萬元罰鍰;有居住證未申報者,處2-10萬元罰鍰。

(張葆源製表)
註:本表所列罰鍰單位為新台幣

三、經貿往來的規範

中資常透過港資或其他掩護身分介入台灣的投資和民生設施,對台灣的關鍵基礎設施造成潛在威脅,在法令不完備的情形下,現階段唯有先透過《兩岸關係條例》加以防堵。

目前立法院有幾個版本想處理投資規範的議題,但以行政院的版本較完整,對於違反規定從事投資者,大幅提高罰則,將各類行為的罰鍰從原來最高的30萬到60萬元提高到2,500萬元,讓主管機關針對相關行為擁有更高的裁罰權。

時代力量和莊瑞雄版本,則比照行政院將最高罰鍰提高到2,500萬元,時代力量並課以5年以下有期徒刑;另外,陳超明版本主張開放兩岸貿易,但未經公告准許輸入的中國貨品,則禁止以專案形式輸入台灣。

版本規範行為規範內容及處罰
行政院大陸地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區投資之公司,非經主管機關許可,不得在台灣地區從事投資行為。違反規定者,處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰,並得限期停止、撤回投資或改正,必要時得停止其股東權利或撤銷、或廢止其認許或登記。
依法應申報財務報表、股東持股變化或其他指定資料者應申報而未申報或申報不實或不完整,或規避、妨礙、拒絕檢查者,主管機關得處5萬元以上250萬元以下罰鍰,並限期申報、改正或接受檢查;屆期仍未申報、改正或接受檢查者,並得按次處罰至其申報、改正或接受檢查為止。
違反轉投資規定者處5萬元以上250萬元以下罰鍰,並限期改正;屆期仍未改正,得按次處罰至其改正。
應辦理審定、申報而未辦理或申報不實或不完整者處5萬元以上250萬元以下罰鍰,並得限期辦理審定、申報或改正;屆期仍未辦理審定、申報或改正者,得按次處罰至其辦理審定、申報或改正。
投資人之代理人因故意或重大過失而申報不實者處新台幣5萬元以上250萬元以下罰鍰。
時代力量掩飾或隱匿投資者之身分或資金來源,或以借名、冒名等方式,協助掩飾或隱匿投資者之身分或資金來源處行為人5年以下有期徒刑,併科2,500萬元以下罰金。
莊瑞雄違法投資將罰鍰從12萬元以上60萬元提高到5萬元以上2,500萬元以下。
陳超明台灣地區人民、法人、團體或其他機構未經公告准許輸入之大陸貨品,不得以專案形式輸入台灣地區。

(張葆源製表)
註:本表所列罰鍰單位為新台幣

四、從事兩岸事務的旋轉門條款

兩岸交流雖然透過非政府單位進行處理,實際上往往涉及公權力,例如財團法人海峽交流基金會(海基會)的人員,離退後若沒有適度規範,甚至在中國從事與先前職務相關的行為,恐將損害國家利益,有必要加以規範。

有關這方面,目前有李俊俋和莊瑞雄兩個提案。李俊俋版本認為,兩岸往來相關事務需委託指定機構或民間團體辦理,但《兩岸關係條例》沒有類似《公務員服務法》的「旋轉門條款」,導致相關人員利用在職期間累積個人資源,離退後旋赴中國經商、任職或成立相關機構或民間團體。

莊瑞雄版本也認為,多數曾經擔任海基會等涉及兩岸談判事務的代表人或負責人,卸任後不受任何約束,逕自前往中國經商、成立與兩岸事務相關的基金會或擔任中國重要職務,對台灣的國家機密和安全造成危害。

當初是因為前海基會董事長林中森卸任後擬另組中華民族發展基金會,立委想透過修法加以規範,而且範圍不只海基會,還包括台灣海峽兩岸觀光旅遊協會、台灣海峽兩岸航運協會,但引起林中森反彈,初審後就沒有再處理。

若有意處理這個問題,或許可以從規範對象著手,因為「代表人及處理受託事務之人員」的範圍可能太廣,如果加以限縮,或許較能被接受。以海基會為例,可以明確規範董事長、副董事長、秘書長、副秘書長,以及各處室直接處理兩岸事務的一級主管,至於其他低階人員雖然沒有納入旋轉門條款,若有違反國家利益的行為,仍可藉其他法律加以規範。

版本規範對象規範內容處罰
李俊俋代表人及處理受託事務之人員退離職3年內,不得擔任與其離職前5年內之職務直接或間接相關之營利或非營利事業之職務。違反者,處2年以下有期徒刑、拘役或科或併科200萬元以下罰金。
莊瑞雄代表人及處理受託事務之人員1.退離職或移交國家機密未滿3年,進入大陸地區應經內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會之審查核准。2.退離職後3年內,不得擔任與其離職前5年內之職務直接或間接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。違反者,處2年以下有期徒刑、拘役或科或併科200萬元以下罰金。

(張葆源製表)
註:本表所列罰鍰單位為新台幣

五、兩岸協議交付公民投票

最近國民黨又拋出簽署兩岸和平協議的主張,民進黨考慮透過修法加以反制,主張兩岸進行政治協議要經過公投程序。

執政黨針對兩岸協議提出須經公投的主張,基本上,承襲了太陽花運動以來監督兩岸協議的精神,因為台灣與中國處於對峙狀態,彼此的法律地位曖昧不清;更嚴重的是,不同政黨對國家定位的認知又有出入,導致社會內部長期欠缺互信。面對這個問題,只有訴諸公意才能緩解政黨間對兩岸議題的歧異,從而設計「兩岸協議須經公投」的安全閥,實不失為既能落實民主又能監督政黨恣意的管控機制。

行政院已在4月9日提出第5條之3修正案,明定涉及政治議題協議的處理程序,須由行政院向立法院提出協議締結計畫及憲政或重大政治衝擊影響評估報告,並完成事前、事中及事後的民主監督程序,經國會雙審議、舉行聽證、全國性公民投票程序,獲得民主充分授權,才能簽署協議及換文。

有關國會雙審議的設計是,締結計畫應經全體立法委員四分之三出席,出席委員四分之三同意,才能開啟簽署協議的協商。協議後的草案還要經過全體立法委員四分之三出席,出席委員四分之三同意,再由行政院交付公投。如此一來,任何政黨想跟中國簽署政治性協議,顯然困難重重。

有人認為,以民進黨主導國會的局面,要通過這個監督機制並非難事,有朝一日,國民黨贏回政權,再把這個安全閥拿掉就好了。但是這種思維顯然忽略了人民對制度的信賴關係,因為一項制度如果透過立法過程被建立起來,除非日後遭遇嚴重滯礙難行的情況,否則任意撤廢制度必然遭受輿論的強大批判。就像國民黨曾經阻礙公投立法,也曾呼籲選民拒領公投票,但經過2004年、2008年、2018年三次總計16案的公投後,台灣人已經習慣這種直接民主,現在如果有人主張廢除公投制度,顯然脫離民意太遠。

同理可證,兩岸協議攸關台灣的國家定位、國防安全、經濟自主等各層面議題,涉及主權更應該取得國民同意,才有民主正當性。例如歐洲國家透過公投決定加入或退出歐盟,法國和荷蘭也透過公投否決《歐盟憲法》,可見兩岸協議交付公投,不但可做為避免兩岸交流失控的煞車,法理上也站得住腳。

然而,不論支持或反對兩岸協議,都有人會擔心公投結果不如己願,但那是自己支持的陣營宣傳不力的後果,不能怪罪公投制度。

六、結論

中國對台灣有領土野心,加上經濟和軍事實力提升,不論軍事演習、外交壓迫和經濟滲透,或利用居住證等政策迫使台商台眷與政府陷入對立等現象,在在顯示出當前的兩岸關係遠比過去棘手。

正因如此,我國在處理相關議題時更不能掉以輕心,陷入對方設下的圈套。特別是去年地方選舉後,藍營挾其勝選餘威,一再用「九二共識」的議題來挑戰中央,面對這種情勢,政府更應步步為營,小心應對。

尤其兩岸事務涉及主權、國家安全、忠誠義務和經貿往來等重大議題,立法方向不應只側重單一事項,而要從各層面著手,構成點、線、面的管理機制,才能建構防護國家安全的適正法制。

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